|
目 录
卷首语 乘风破浪正当时
专题调研
锐意发展创造辉煌 服务民生谱写新篇……………………………卢铁峰
业务工作
对司法鉴定管理若干问题的思考…………………………余瑞禧 何秋芳
浅谈干警规范化管理的有效途径和方法……………………………宋广山
健全司法工作机制 推进创新型机关建设…………………………王广兵
浅议公证申请人身份的审查标准……………………………………卢超龙
关注民警心理健康 打造一流警察队伍……………………………程春生
他山之石
坚持以科学发展观为统领 努力开创司法所建设工作新局面……长春市司法局
卷首语
乘风破浪正当时
民惟邦本，本固邦宁。
“更加重视社会发展和改善民生”,“深入开展普法教育，做好法律服务和法律援助工作”。温家宝总理“两会”时那铿锵有力的话语仍久久在耳边萦绕，久久激荡人心，久久催人奋进。
关注民生、贴近民生、服务民生是我们司法行政一切工作的出发点和落脚点。
倾听民众呼声、体察民众情绪、关心民众疾苦，是我们司法行政工作的优良传统和一贯作风。
思绪高涨之际，广州司法行政系统多年来全心全意为人民服务的形象又在脑海涌现，“11.15”事件的圆满调处，“3.16”泥头车交通肇事案的法律援助．．．．．．广大司法行政干警为民服务、鞠躬尽瘁的一件件事、一个个身影都历历在目、记忆犹新。
意在深处，谋在新处，干在实处是我们司法行政工作的突出亮点和真实写照。
市局党委书记、局长卢铁峰多次强调，2007年广州司法行政工作要更加关注民生，更加注重稳定，更加注重创新，积极促进社会和谐安定。
从上为党和政府分忧、下为人民群众解难的法律援助“民心工程”，到有“东方一枝花”美誉的人民调解，到提高全民法制意识、弘扬法治精神的普法教育．．．．．．广州司法行政系统一直在用实际行动践行着权为民所用、情为民所系，利为民所谋的精神。
乘风破浪正当时，民生扬帆又起航。只要我们始终坚持群众利益高于一切、群众疾苦重于一切的宗旨，始终牢记安全稳定是政绩、改善民生更是政绩的理念，全面落实各项职能，司法行政工作改革发展的过程就一定会成为为群众排忧解难的过程，成为擦亮广州司法品牌的过程，成为为构建和谐广州添砖加瓦的过程。
锐意发展创造辉煌 服务民生谱写新篇
卢铁峰
在过去的一年里，全市各级司法行政机关在市委、市政府的正确领导和上级司法行政部门的关心支持下，认真贯彻落实科学发展观，按照“规范、管理、发展、创新”的总体思路，全力抓好队伍建设和各项业务工作，法律保障、法律服务、法制宣传等职能作用得到充分发挥，为促进广州经济社会全面发展、构建平安和谐广州作出了积极贡献。主要成绩体现在：
——维护社会和谐能力有新提高。人民调解、调处工作充分发挥“第一道防线”作用，及时有效化解各类矛盾纠纷。去年，全市3088个基层调委会、2.7万名调解员共调解民间纠纷11277宗，调解成功率达96％,排查5人以上的群体性纠纷4939宗，30人以上的重大群体性纠纷714宗（其中调处成功427宗，成功率59%），平息上访、聚集、堵塞交通等事件1371宗。在调解过程中引入社会律师参与机制，使一批社会关注的重大群体性事件得到有效处置，有力维护了社会生产生活秩序。尤其是去年“11•15”回民事件的圆满调处，更得到了省市领导的充分肯定。省委常委、市委书记朱小丹批示：司法局从维护稳定的大局出发，坚持依法办事，调处工作有理、有利、有节，效果很好，有力维护了社会稳定和民族团结。司法局所建议有建设性，建议市政法委予以研究，加强调解机制建设。市委副书记、市委政法委书记张桂芳批示：此事件最终得到调解，没有进一步激化矛盾，造成社会影响，司法局和调处办的同志们做了大量工作，功不可没，谢谢你们！市委常委、市纪委书记苏志佳批示：通过调解化解了矛盾，多方满意，很好。同意所提的建议，请公安、司法、工商及城管部门，从中总结经验教训，为广州社会的平安、和谐继续做好工作。
劳教工作认真配合“平安广州”建设，积极化社会消极因素为积极因素。去年，全市共收容劳教人员8033人，其中新收容5546人，同比增长4.29%，9个劳教场所和1个法制教育管理所持续安全稳定，连续第五年实现“四无”，创历史最好成绩。劳教系统创办了全省首个戒毒劳教学员家长学校，与省人民医院联合创建了劳教人员心理健康辅导中心。市第一劳教所从2005年12月1日截至2006年底，累计收押余刑一年以下罪犯3529人，现押犯人1641人，圆满完成收押任务。“法轮功”劳教人员和社会痴迷顽固分子的教育转化工作进展顺利，累计收容789人，转化745人，转化率达94.3%。首次举办了代号为06“铁锤行动”的应急处置演习，有效提高应急处置能力；市禁毒教育馆建成并正式对公众开放。
安置帮教工作努力拓宽就业渠道，为刑释解教人员提供生活保障。全市各区、县级市安置帮教组织深入场所对劳教人员进行免费技能培训，并将招聘活动引入场所，实行劳教人员解教后的定向安置；并采取建立创业新街市、设立就业困难扶助金、给予创业优惠等方法，努力拓宽刑释解教人员的就业渠道。目前，全市共有安置实体243个，市一级示范安置点13个。截至2006年底，全市累计接收刑释解教人员10746人，重新违法犯罪率仅为0.43%，脱管率仅为0.2%。
——法律服务创出新业绩。截至去年底，全市共有279个律师所，执业律师达4720人，人数居全国省会城市之首。全市50名执业律师以上的所达到18家，拥有150余名律师的法制盛邦律师事务所年业务收入突破亿元大关。广大律师积极参与广州经济社会建设，全年全市律师共代理诉讼案件4万多件，非诉讼法律事务2.1万多件，担任常年法律顾问1442家。我市律师担任各级人大代表、政协委员达50人，约占全市律师总人数的1%，有效扩大了律师行业的社会影响力。“12348”法律服务咨询热线认真解答群众各类法律疑难，全年共接待群众咨询17270人次。
公证机构深入贯彻落实《公证法》，深入调研，加快布局调整步伐。公证机构调整方案已经上报待批。加强公证员的业务培训，服务质量不断提高，办证总量和业务收入稳步增长。全年全市公证机构共办理各类公证25.45万件，同比增长4.31%。市公证处业务收入首次突破4000万元大关。
法律援助工作范围进一步拓宽，服务质量不断提高。2006年，我市法律援助机构成功办理了“3•16”泥头车交通肇事案、齐二药等一批社会影响重大的法律援助案件，有力维护了社会公平正义，与市关工委联合筹建了青少年法律咨询中心，对全市农民工讨薪、工伤索赔的法律援助申请一律免予经济审查，将案件“指派式”改进为“点援制”，全年共承办法律援助案件2931宗，其中刑事案件2515宗，民事案件406宗，行政案件10宗，提供义务法律咨询21307人次。
——法制宣传和法学研究工作形成新优势。积极探索领导干部、公务员学法的新形式，开发建设了全国首个“普法教育信息化应用系统”，建立了网上学法、网上考试平台；加强青少年法制宣传教育，进一步完善兼职法制副校长工作，我市被授予“2001-2005年全国普法先进城市”荣誉称号。成功举办了全国副省级城市法学会第18次年会，市法学会被评为全国社科联系统先进学会。
——司法行政体制机制改革和法制建设取得新进展。公职律师人数增加至132人，担任了全国第八届少数民族运动会筹委会的法律顾问，为广州亚组委提供了合同审查、起草等系列法律服务。全年共办理诉讼与非诉讼法律事务16538 件，挽回经济损失5亿多元。公司律师试点工作稳步推进，2006年在建设银行广东分行、广州地铁等单位发展了19名公司律师。
司法鉴定管理工作更加规范。扩充了法医和物证类鉴定力量，开展了首次质量管理评估和执法检查，率先成立司法鉴定专家咨询组；全市现有40家司法鉴定机构、371名执业司法鉴定人，全年完成鉴定数量首次突破1万件。
2006年国家司法考试考务工作圆满完成。创新推出了全国首个司法考试网上巡考系统，全年广州考区报考人数再创历史新高，达到7713人，同比上升5.8%，占全省报名总数的三分之一。
社区矫正试点工作正式启动。成立了广州市社区矫正试点工作领导小组及办公室，制定了规章制度，选定了海珠区的9条街、荔湾区的11条街作为首批试点，目前共接收社区服刑人员268人。
司法行政法制建设得到加强，《广州市法律援助实施办法》、《广州市法律咨询服务机构监督管理办法》分别列入市政府规章和地方性法规制定计划。
——基层基础建设展现新活力。司法所业务用房建设进展顺利，目前，全市164个司法所，已建成并投入使用87个，在建23个，落实选址45个。着力加强司法所干部队伍建设，举办全市司法所干部集训班，培训司法所干部420人次。加强基层司法所法律人才的培养力度，今年司法所共有11人通过司法考试。
——队伍建设实现新飞跃。2006年，我局认真开展了社会主义法治理念、社会主义荣辱观、“排头兵”实践等专项教育活动以及民主评议政风行风活动，队伍建设取得明显成效。积极创建学习型组织，组织两批72人次的处级领导干部赴清华大学进行研修，局党委中心组连续3年被评为市优秀党委理论学习中心组。
党建工作持续加强。创新推行党委书记工作会议制度，大力加强律师党建工作，对市律师协会党委工作体制进行完善和加强，深入开展律师事务所党支部建设，党支部已发展到125个。加大对违纪律师查处力度，去年共作出20件行政处罚决定。
先进典型不断涌现。劳教干警刘铁民被司法部授予“二级英模”荣誉称号，彭青权被追授“广州市优秀共产党员”荣誉称号，郑维民律师被中华全国律师协会予以嘉奖，先进典型人数创历年之最。为充分发挥先进典型的模范带头和正面教育作用，我局加大对外宣传力度，组织召开了广州市“十佳劳教警察”和“十佳司法所干部”表彰大会暨先进事迹报告会、彭青权追授“广州市优秀共产党员”称号大会等，人民日报、法制日报、中央人民广播电台以及省、市主流媒体均多次对我局先进人物事迹和工作成效进行报道，报道数量达150多篇。
党风廉政建设和政风行风建设成绩显著。层层落实党风廉政建设责任制，积极推进惩防体系建设，去年共查办违纪案件3宗，处理违纪人员7人；进一步改变机关作风，节假日，市司法局、市劳教局两局分别组织近100人次机关干部下劳教场所带班，减轻一线干警值班压力；机关干部分期、分批进行轮岗和下基层挂职锻炼，首批12名机关干部分别到司法所和劳教所锻炼，14名在职干部进行了交流轮岗。我局行风评议工作得到市行评团高度评价，获得“满意”评议档次。
——司法文化建设呈现新风貌。积极参与全市性大型文体活动，包括“公仆杯”乒乓球、羽毛球比赛，篮球、游泳比赛、市直机关文艺汇演、纪念长征胜利70周年文艺演出等，增强集体荣誉感，展示司法行政队伍风采；成功举办首届机关文化书画摄影作品展、仪表形象设计表演比赛、“美食文化”厨艺大赛等，营造了健康向上的机关文化氛围。
此外，计财装备、后勤保障、机关服务、离退休干部管理、工、青、妇、综合信息调研和对外宣传等工作也取得了新的成绩，推动了各项业务工作的全面发展。
这些成绩的取得，是全市司法行政系统干部职工上下一心、努力拼搏、敬业奉献的结果。对去年的司法行政工作，各级领导给予了充分肯定。去年9月29日，省委常委、市委书记朱小丹在我局报送的工作报告上作出批示，指出“在市委、市政府的正确领导下，市司法行政系统以开拓创新精神，充分发挥法制保障、法律服务、法制宣传职能作用，为维护稳定、促进发展作出积极贡献。要坚持从改革发展稳定大局出发，进一步落实依法治市方针，依法办事、公正司法，着力推进人民调解、法律援助、安置帮教、法制宣传教育、司法行政和律师队伍建设等各项工作，不断开创我市司法行政工作新局面”。今年1月4日，司法部常务副部长陈训秋亲临广州，为我局颁发“全国司法行政系统先进集体”奖牌，对广州市局的工作给予了高度评价。据统计，2006年度，全系统被上级部门给予立功、嘉奖的集体和个人达90次。司法部、省厅、市委、市政府的领导对我局工作做出的批示达168次，其关注度和赞誉度是前所未有的。在此，我代表局党委，向全系统干部职工表示衷心的感谢和崇高的敬意！
一年来的工作，积累了宝贵经验，值得认真总结。我感觉到，要做好新形势下的司法行政工作，关键要把握好以下四点：
（一）必须服务中心，才能有地位。司法行政机关要赢得应有的地位，发挥应有的作用，就必须服务党委、政府的中心工作。市第九次党代会期间，我们积极参与调处了广百新翼小业主采用过激手段维权的纠纷、市城管支队与回民经营者产生的执法纠纷等，有效平息事件，得到市委、市政府的高度评价。
（二）必须开拓创新，才能有活力。只有立足长远，锐意创新，制定科学的发展战略规划，才能保持司法行政各项工作具有长久的生命力和创造力。去年，我们着手改革实行十年的领导干部办班学法模式，建设了全国首个领导干部网上学法考试系统；首次整合调处资源，联合增城市、黄埔区调处了一起跨区医患群体性纠纷。
（三）必须加强对外宣传，才能树好形象。司法行政工作必须通过宣传，让公众、让领导、让社会方方面面了解，才能赢得支持与关注，才能实现又好又快的发展。去年8月，我局上报的信息《广州市采取措施着力做好城乡结合部人民调解工作》被国务院办公厅《专报信息》刊物采用。由于在信息宣传方面成绩突出，我局被市政府评为“广州市2006年度信息工作成绩突出单位”。
（四）必须加强队伍建设，才能有保障。坚持对队伍的高标准、严要求，持续加大领导班子建设力度，积极创建学习型组织，不断提高队伍的综合素质，才能为司法行政工作的可持续发展提供有力保障。
虽然我市司法行政各项职能工作取得了良好成绩，但也面临了不少新情况和新问题，主要包括：全系统创建学习型组织的工作发展不平衡，部分单位学习气氛还不够浓厚；与科学发展观的要求相比较，全系统各项工作创新力度还不够；各项业务工作资源分散，整合力度有待加强；队伍在执法、执纪中还存在一些问题，影响司法行政工作整体形象等。
2007年是扎实推进科学发展、努力构建和谐广州、把现代化大都市建设推向新阶段的关键一年。贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，既为司法行政机关发挥职能作用提供了广阔的舞台，也对司法行政工作提出了新的更高的要求。今年司法行政工作总的思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领司法行政工作全局，深入学习贯彻党的十六届六中全会、全国司法厅（局）长会议、全省司法行政工作会议、市第九次党代会和全市政法工作会议精神，以构建和谐广州为目标，以化解社会矛盾为主线，加强司法行政业务建设，夯实司法行政基础，提高司法行政队伍素质，全面推进司法行政各项工作的改革创新，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为广州构建和谐社会、建设现代化大都市创造和谐稳定的社会环境和公正高效权威的法治环境。重点做好五个方面的工作。
（一）更加注重稳定，促进社会和谐。
1、尽最大努力化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定。健全和完善调解组织网络。加大行业性、区域性调委会建设力度，做到哪里有人群哪里就有调解组织；健全完善矛盾纠纷信息预警机制、分析汇总机制，提高矛盾纠纷信息的收集、预测能力；建立完善矛盾纠纷联动联调机制、责任追究机制、应急调处机制，积极整合社会资源，推动人民调解、司法调解、行政调解的有效衔接，引导群众把调解作为化解矛盾纠纷的首要选择；突出重点排查、调处好军队退役人员待遇、城市建设管理、基层选举等群体性纠纷；在调处突发性群体性纠纷中，要注意防范和制止牵头组织、策划人员，树立法律权威；要按照市局建立“调解工作管理处”的模式，争取在各区、县级市司法局建立“调解工作科”，力争全市每个街（镇）司法所配备1—2名调解专干，1—2名以上具有法律职业资格的人员。
2、尽最大努力提高劳教人员教育改造质量，增加和谐因素。把场所安全稳定放在首要位置。健全完善劳教场所安全稳定领导责任、防控、排查、应急处置和责任追究机制，深入开展安全督察和预案演练，抓好视频监控系统建设，争创全市劳教场所连续六年实现“四无”。把提高劳教人员教育改造质量放在重要位置。重点做好法轮功、涉黑、特殊疾病劳教人员的教育挽救工作，探索推进教育改造的标准库、案例库、专家库建设，提高教育转化率。把提高劳教干警执法水平放在突出位置，加大对违法违纪案件的查处惩罚力度。大力抓好场所基础建设工作，全面完成岑村劳教所的改扩建工程，力争东坑劳教所年内通过部级现代化文明劳教所的验收，积极筹建广州市劳教局中心卫生所（广州市劳教医院）。
3、尽最大努力预防减少重新犯罪，消除治安隐患。做好刑释解教人员特别是非户籍、人户分离人员的衔接管理工作，防止脱管漏管。加大安置点建设力度，充分调动街镇、村（居）委、企业以及社会组织共同参与安置帮教工作的积极性，力争实现 “一街（镇）一安置点”的目标。加大就业指导和职业培训力度，争取为安置实体、为自主创业刑释解教人员提供税收等政策优惠。做好服刑在教人员的未成年子女的教育、管理和服务、救助工作，突出人性关怀。
4、尽最大努力提高公民法律意识，维护社会秩序。要全面推进“五五”普法规划的实施。一要突出重点宣传内容，结合少数地方出现的缠访闹访、阻碍正常执法等现象，有针对性地开展法制宣传教育，推动全社会形成尊重法律、崇尚法律的良好氛围。二要突出重点普法对象，牢牢抓住领导干部和公务员、企业经营管理者、农民群众和青少年这四个普法重点群体。要逐步完善领导干部“普法教育信息化应用系统”，推进干部学法的规范化、科学化；要建立青少年普法教育信息化应用系统。三要突出重点宣传载体，发挥电视、广播、报刊、网站等媒介作用，提高普法实效。法学研究工作，要针对司法行政工作的特点以及当前社会关注的热点举行法学理论研讨，推进法学理论研究深入开展。
（二）更加注重民生，维护社会公平正义。
1、充分发挥律师在维护群众利益中的积极作用。积极引导律师围绕就业、就学等民生问题，以及城镇拆迁、农村征地等法律问题，提供便捷高效的法律服务。引导律师参与涉法涉诉信访案件和群体性事件的处理工作，有效疏导、分流处理和及时化解矛盾纠纷。引导律师参与法律援助，使更多的困难群众得到及时的法律帮助。引导律师为城市管理综合执法等政府公共管理工作提供法律服务，当好疏导和解决社会矛盾的“调节器”和“减压阀”，共同构建和谐执法环境。健全律师执业监督处罚体系，加大投诉查处力度，使律师队伍成为公正诚信的队伍。
2、充分发挥律师在服务经济建设中的积极作用。通过个体或者组建专家团的形式，积极为城市基础设施建设、广州筹办亚运会等领域提供法律服务。建立与国内外律师事务所的战略伙伴关系，拓展涉外法律服务；加快律师业规模化、专业化建设，着力扶持和培育一批具有专业特色和较强国际竞争力的律师事务所和律师，打造律师业“广州品牌”。
3、充分发挥公证在预防矛盾纠纷、服务为民中的积极作用。按照上级要求，做好公证机构设置调整工作。及时拟定新组建公证处的“三定”方案，并就执业区域划分及人、财、物管理等问题制定实施细则。努力推动落实公证在司法审判和强制执行中的法律效力，有效预防矛盾纠纷。积极开展面向基层、面向社会、面向群众的公证服务。积极为重点工程招投标、城管综合执法中的证据保全等提供公证服务，促进社会安定和谐。根据广州特点，积极拓展涉外、涉港澳台公证业务。全面推进公证信息平台建设。
4、充分发挥法律援助在解决困难群众“打官司难”问题上的积极作用。深入贯彻落实国务院《法律援助条例》，努力加大经费投入，降低受援门槛，扩大受援面，全力解决困难群众“打官司难”问题。继续为农民工开辟法律援助“绿色通道”，放宽条件，简化程序，为基层困难群众特别是农民工欠薪、农民工工伤赔偿提供有效的法律援助。推进法律援助规范化建设，推动出台《广州市法律援助实施办法》，完善和落实“点援制”案件指派方式，提高援助质量和水平，真正发挥法律援助“上为党委政府分忧、下为人民群众解难”民心工程的作用。
（三）更加注重创新，深化司法行政体制机制改革。
1、进一步创新律师职业体系。深入推进公职、公司律师试点工作，争取扩大公职律师队伍；巩固完善专家顾问团等制度，提高公职律师为政府处理复杂、疑难案件的能力；积极宣传公职律师的成功案例，提高影响力和知名度；逐步拓宽公司律师试点范围，探索公司律师的管理体制和模式。
2、进一步健全司法鉴定管理体制。抓住国家设立司法鉴定管理局的机遇，健全完善司法鉴定管理体制，加强对司法鉴定人的纪律教育培训，建立司法鉴定执业监督网络，组建司法鉴定人协会，提高鉴定队伍综合素质，更好地维护当事人合法权益和司法公正。
3、进一步完善国家司法考试制度。继续做好司法考试网上报名交费、现场确认领证的一站式服务；探索建立司法考试合格人员的统一职前培训制度和法律职业推荐制度，形成法律职业人才一体化培养、选拔、使用和交流体系；加大对本系统法律人才的培养力度。
4、进一步推进社区矫正试点工作。探索符合我市实际的社区矫正运作模式。建立完善规章制度，积极协调有关部门做好社区矫正对象的接收工作，大力抓好队伍建设，探索做好社区矫正对象管教工作的具体措施，努力解决矫正对象的就业安置和生活保障问题。
5、进一步调整监所布局。以第一劳教所为基础，积极筹建一所5000人收押规模的广州市属监狱。切实做好市第一劳教所关押余刑一到三年罪犯的收押管理工作。
6、进一步做好戒毒康复中心试点工作。按照司法部《关于依托劳教场所建立戒毒康复中心试点工作的意见》和省司法厅的部署要求，积极稳妥地推进戒毒康复中心试点工作。
（四）更加注重整合优势，推动司法行政事业又好又快发展。
1、突出抓好全面规范。积极推动人民调解、法律援助、安置帮教、社区矫正等立法工作，争取《广州市法律援助实施办法》早日出台。组织开展全市司法行政系统规范性文件清理工作。抓好业务性、基础性规章制度的修改完善和贯彻执行。
2、突出抓好资源整合。从三个层面整合司法行政资源，构建广州司法新格局。纵向上抓好区（县级市）司法局的资源整合，加大相互间的协作、交流力度，在开展重大群体性事件调处、重大突发事件处置等工作中，实行跨区联动合作；横向上抓好各业务部门的资源整合，整合人民调解、律师、公证、法律援助等各类法律服务资源，参与重大矛盾纠纷事件的调处工作，提高调处成功率；根据今年1月24日省委常委、市委书记朱小丹在我局报送的《关于司法行政部门与城市管理综合执法部门建立法律服务合作机制情况的报告》上所做批示：这是一项有创新意义的探索与实践，方向对头，措施有力，值得充分肯定。望边实践、边总结、边完善，着力推进城市管理法制化、科学化、规范化，下大力气整合法律服务资源，在去年12月15日与市城市管理综合执法支队联合发文的基础上，进一步与工商、卫生等执法部门进行沟通，建立医患纠纷、工商执法纠纷解决机制，共创和谐执法环境。第三个层面，抓好工作手段和行政资源的整合，改变各部门门户网站重复建设、各部门工作会议多头举办等状况，进一步降低行政成本。要在继续发挥好办公室参谋助手作用的基础上，筹备成立广州市法律服务专家咨询委员会，为领导提供强有力的决策依据。
3、突出抓好基层基础。继续加大司法所业务用房建设力度，确保全部达标。加强司法所组织建设，严格落实政法专项编制，同时积极争取地方编制，力争使每个司法所配备5—8名专职工作人员。对有编制没有落实人员的区、县级市司法局，要进行统计清理，编制由市局统一调配；加强司法所制度建设、规范建设，坚持“建设、管理、工作”与“有阵地、有队伍、有保障、有作为”相结合，确保司法所全面、健康发展。
4、突出抓好对外宣传。着重抓好与群众、与民生息息相关的业务工作，以及本系统先进人物、先进工作经验的宣传报道，树立司法行政队伍的良好形象；大力提高全系统的对外宣传意识，培养应对技巧，健全完善新闻发言人制度，加强新闻通讯员队伍建设，提高对外宣传工作整体水平。
（五）更加注重队伍建设，提供坚强的人才保障。
1、着重加强学习型组织建设。以创建学习型机关、学习型组织为载体，认真学习相关业务知识、法律知识，完善队伍知识结构，提高队伍综合素质。当前，要切实抓好党的十六届六中全会、省委九届十次全会和市第九次党代会精神的学习贯彻。
2、着重加强社会主义法治理念教育。根据上级部署，社会主义法治理念集中教育阶段的时间将延长到今年上半年。要精心安排好今年上半年的集中学习教育工作，市局将适时组织开展相关知识竞赛。
3、着重加强领导班子建设。要全面加强全市司法行政系统各级领导班子的思想、能力、作风和制度建设。要坚持正确的用人导向，把德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部选拔到各级领导岗位上，进一步完善领导班子的年龄、知识结构。要坚持民主集中制，完善党委集体领导和个人分工负责相结合的制度，增强领导班子的凝聚力和战斗力。要加强领导班子作风建设，牢固树立群众观点，始终坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步加快解决对区、县级市司法局实行双重管理的问题，增强广州司法全面发展的后劲。
4、着重加强司法行政干警队伍建设。必须坚持政治建警、素质强警、从严治警和责任励警，全力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法行政队伍；必须落实从优待警政策，从政治上、工作上、生活上关心爱护干警；必须加强律师、公证等法律服务队伍建设，强化执业监管，规范执业行为，并争取政策支持，逐步改善法律服务工作者的执业环境。
5、着重加强党风廉政建设和反腐败工作。加快构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，严格执行领导干部廉洁自律各项规定，严格组织人事纪律，严肃查处跑官买官行为。要在今年上半年，在全市劳教系统集中一段时间开展针对管教、生产等工作的专项整顿活动，确保干警廉正、文明执法，确保场所安全稳定。要继续加大查处违法违纪案件力度，坚决纠正损害群众利益的不正之风。要坚持开展行风评议“回头看”，建立行风评议长效机制。
6、着重加强司法文化建设。要在把握司法行政队伍建设规律的基础上，深入开展文化建设，培育有广州特色的司法文化。充分发挥典型引路作用，大力宣传梁友行等先进典型。要继续组织开展形式活泼多样的文体活动，活跃机关文化生活。
新时代，新任务，新征程，广州加快率先基本实现社会主义现代化、建设现代化大都市对司法行政工作提出了新要求，我们将以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，脚踏实地、齐心协力、开拓进取，不断推进司法行政工作的改革发展，为构建和谐广州作出新的更大的贡献，以优异的成绩迎接党的十七大胜利召开！
（作者为广州市司法局党委书记、局长）
对司法鉴定管理若干问题的思考
岳向阳
全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》（下称《决定》）的颁布在促进司法鉴定体制改革方面发挥了重要作用，但在开展司法鉴定管理过程中，也确实有一些问题需要认真思考和积极解决。
一、关于司法鉴定的概念问题
概念是思维的起点，能够反映客观事物的本质特征。但在《决定》颁布之前，司法鉴定并不是一个法定概念。由于我国三大诉讼法均将“鉴定结论”规定为法定的证据种类之一，且没有直接赋予当事人鉴定的启动权，在司法实践中，人们通常将公检法机关委托或组织实施的鉴定统称为“司法鉴定”。在司法鉴定体制改革过程中，对司法鉴定概念的不同理解和表述曾经是各方长期争执的焦点问题之一。2000年司法部颁布的原《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》（分别简称第62、63号令）对司法鉴定的概念并没有直接规定，从后者对“司法鉴定人”的规定中似可推导出：司法鉴定是“对诉讼、仲裁等活动中涉及的专门性技术问题进行科学鉴别和判定”的活动，2001年司法部颁布的《司法鉴定程序通则（试行）》规定：在诉讼案件当事人 “负有举证责任的情况下”，司法鉴定机构可以接受其委托进行司法鉴定。根据该规定，司法行政机关管理的司法鉴定机构大量受理了民事、行政案件当事人为起诉目的委托的诉前鉴定。但这类鉴定由于是当事人单方委托，其结论在诉讼中往往受到对方当事人的质疑并由此依法提出重新鉴定的申请，在客观上增加了反复鉴定的案件数量，因此难以得到司法机关的积极支持，“司法机关委托或实施的鉴定才可称之为司法鉴定”这一观点在实践中仍然深具影响力，案件当事人自己委托的鉴定能否称之为司法鉴定也始终存在争议。因此，对司法鉴定概念的界定并不仅仅是一个学理问题，它关系到司法鉴定的领域定位和管理原则，直接影响到司法鉴定管理体制的构建。《决定》第1条规定：司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。根据该规定，在领域上，司法鉴定被定位在“诉讼活动中”，换言之，非诉讼领域的鉴定不是司法鉴定；在时间上，司法鉴定被定位在整个诉讼过程中，根据诉讼法理论，刑事公诉案件自侦查机关立案即进入诉讼程序，刑事自诉、民事、行政案件自当事人起诉即进入诉讼程序。因此，侦查机关的鉴定机构根据案件侦查需要实施的鉴定当然是司法鉴定，当事人为起诉举证而委托的诉前鉴定也应当属于司法鉴定；在范围上，司法鉴定并无类别限制，即所有“在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动”都可称之为司法鉴定，但国家进行登记管理的司法鉴定机构和司法鉴定人是有类别限制的，《决定》第2条已有明文规定。
二、关于登记管理的范围问题
1998年6月，国务院办公厅印发的《司法部职能配置、内设机构和人员编制规定》赋予司法部“指导面向社会服务的司法鉴定工作”职能，从司法部随后制定的有关规章、文件来看，最初司法鉴定体制改革的思路是搞“大鉴定”的统一管理，既没有限定登记管理的鉴定类别范围，也没有明确地将公检法机关的鉴定机构和鉴定人排除在外。2000年颁布的《司法鉴定执业分类规定（试行）》规定了13种鉴定类别，同时规定经省级司法行政机关确定并报司法部备案可以确定新的鉴定类别称谓。因此，在改革推进过程中，各地的做法均不相同，有的地方将公检法机关的内设鉴定机构和鉴定人也纳入登记范围，有的地方出现了“邮票司法鉴定所”、“电子证据司法鉴定所”，个别地方甚至出现“鉴定一条街”。广州市于2002年7月启动登记管理工作，考虑到司法鉴定关系到司法公正，有关改革应当稳妥推进，市司法局在工作起步阶段就发文确定了以法医、物证类鉴定为主的登记管理原则，其他类别的鉴定机构仅进行尝试性发展，有效地避免了机构和类别过多过滥的情况。根据《决定》的规定，目前国家仅对法医、物证、声像资料类（简称“三大类”）的鉴定人和鉴定机构实行登记管理，对于其他鉴定类别（简称“三类外”）需要司法部与最高人民法院、最高人民检察院协商确定后才进行登记管理。在这种情况下，对《决定》颁布前已经登记的司法会计、建筑工程造价、知识产权等类别的鉴定机构应如何进行管理实际上没有明确的依据，将此类鉴定机构和鉴定人编入《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》的做法也值得商榷。为避免对此类鉴定机构出现监管真空，广州市司法局主要采取与有关行业协会或主管部门共同进行复合管理的做法，在实践中收到了较好效果。
至于侦查机关内设鉴定机构的登记问题，从《决定》的条文上看，从事“大三类”和商定的“三类外”业务的鉴定机构和鉴定人都应当实行登记管理制度，而登记的主管部门是省级以上司法行政机关，并没有规定侦查机关设立的鉴定机构可以不经登记。但《决定》颁布后，公安部于2005年11月7日颁布了《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》，根据这两个规章，公安机关的鉴定机构和鉴定人只能在公安机关登记，地市级以上公安机关的鉴定机构可以申报登记开展法医类检验、痕迹检验、理化检验、文件检验、声像资料检验、电子证据检验、心理测试、警犬鉴别等八类鉴定业务；最高人民检察院制定的《人民检察院鉴定机构登记管理办法》、《人民检察院鉴定人登记管理办法》和《人民检察院鉴定规则（试行）》也于2007年1月1日起实施，根据有关规定，检察院鉴定机构和鉴定人的登记管理部门是最高人民检察院检察技术部门和各省级检察院检察技术部门，可以申请登记的业务范围包括法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定、司法会计鉴定、心理测试以及根据检察业务工作需要登记管理的其他鉴定业务。这些鉴定机构不仅可以受理检察院的委托进行鉴定，还可以受理同级法院和公安机关以及其他侦查机关的委托进行鉴定。由此可见，以为《决定》出台就可以建立统一的司法鉴定管理体制是不切合实际的，虽然这是中央司改办的既定方针，但具体落实起来是无法一蹴而就的。
登记管理范围问题还涉及对“省级人民政府指定医院”的应如何管理。根据《刑事诉讼法》第120条的规定，“对人身伤害的医学鉴定有争议需要重新鉴定或者对精神病的医学鉴定，由省级人民政府指定的医院进行”，各地省级人民政府均指定了一些医疗机构开展鉴定。我市中山医科大学法医鉴定中心、第一附属医院、第三附属医院、市精神病医院都曾经是省政府指定的可以根据上述规定开展鉴定的机构。有人认为，根据《决定》的规定，法律对鉴定人和鉴定机构的管理另有规定的，应当从其规定。这种观点有一定的合理性，在法律未修改之前要求此类机构按照《决定》到司法行政机关登记是没有依据的，但《刑事诉讼法》对这些被指定的医院开展鉴定活动应如何进行监管并无规定，这个问题显然需要修改法律才能彻底解决。在此之前，最好的解决办法是在与有关部门协调的基础上，将这些机构（主要是医院）中符合条件的正式登记为司法鉴定机构，纳入统一的鉴定监管范围。
三、关于司法鉴定的效力问题
对具体的个案而言，司法公正的前提是正确适用法律，而正确适用法律的前提是查明案件事实。司法鉴定作为协助司法人员查明或证明案件事实的一种手段，在本质上是依照法定程序进行的一种科学实证活动，其自身不存在效力问题，只是对其他证据证明力的一种再揭示，目的在于协助使用者洞察事实真相。鉴定结论作为三大诉讼法明确规定的一种证据种类，但其效力首先体现为一种证据资格，即符合法定条件的鉴定结论都可以作为证据提交给司法机关，但没有任何一部法律规定鉴定结论都应当作为定案证据予以采信。鉴定结论真正的效力在于其对案件事实的证明力，但这种证明力是需要依法验证的，鉴定结论与其他证据一样，必须经过质证，查证属实才能作为认定案件事实的根据。在此之前它仅仅是鉴定人的“结论”，并不是司法裁判者的结论。从这个角度讲，鉴定结论在本质上具有人证的属性，是鉴定人运用科学知识或专门技能对待鉴事项所形成的鉴别或判断意见，其证明力源自于法律性和科学性的结合，正因如此，有人将鉴定结论称为“证据之王”。但由于人类认知能力和手段始终是有限的，任何鉴定人都不能保证自己的意见就是绝对真理，对同一鉴定事项不同的鉴定人得出不同的鉴定结论也并不少见。《决定》在规定中没有采用“鉴定结论”的提法，代之以“鉴定意见”，正是力图使鉴定回归本来面目的体现。但在实践中，由于审判的技术辅助工作体制不够完善，有些司法人员存在过于依赖鉴定结论定案的倾向，遇有不同的鉴定结论，不是积极地通过严格认真的质证去甄别、选用，而是寄希望于有更权威的鉴定机构来“一鉴定案”，这实际上已经是一种变相让渡司法权的行为，是于法不合的。值得关注的是，2006年9月25日最高人民法院下发了《关于地方各级人民法院设立司法辅助工作机构的通知》，要求各高级人民法院和中级人民法院应当根据实际工作需要设立独立建制的司法技术辅助工作机构，有条件的基层人民法院可以根据工作需要设立相应机构，将工作重点转向“司法鉴定的审核和咨询工作；司法鉴定对外委托业务；对注射执行死刑的技术指导”三项职能，为审判、执行工作提供技术保障服务。此举应有助于提高法院审查、判断鉴定意见的能力，也有助于提高司法鉴定质量。
至于多头鉴定和反复鉴定问题，其根源在于诉讼法将鉴定的启动权分配的过于分散，在刑事诉讼中表现得尤为明显，公检法三机关依法都有权启动和委托鉴定，这种规定加上有关质证制度的虚置很容易导致反复鉴定问题的出现，与鉴定结论的效力问题并无直接关系。有人主张将鉴定机构分出资质等级，以便减少鉴定次数，其实这样做既不科学，也不合理。首先，如何划分鉴定机构的资质等级在操作上是个难题，按设备、按人数还是按业务量、按采信率划分？似乎都不够科学、合理。其次，即使鉴定机构划出了等级，鉴定人也难以划分等级；即使鉴定人划出了等级，也无法保证等级高的鉴定人都集中到等级高的鉴定机构去执业，这样一来，面对低等级机构中的高等级鉴定人与高等级机构中的低等级鉴定人出具的鉴定意见同样难以取舍。还有人主张组建司法鉴定专家委员会来进行所谓的“终局鉴定”，且不说“终局鉴定”的提法本身就不合法，不科学，根据《决定》的规定，专家委员会根本就不是合法的鉴定机构组织形式，也无法独立承担鉴定责任，当然无助于解决上述问题。司法鉴定既然是以科学的手段求证事实真相的过程，就应当以科学的态度对待鉴定结论，人为地规定鉴定结论的不同效力有悖于司法鉴定的科学属性，多头鉴定和反复鉴定的问题在根本上只能通过修改诉讼法的有关规定并切实落实质证制度来逐步解决。
四、关于司法鉴定机构的发展问题
司法鉴定机构是司法鉴定人的执业组织，在组织、监督司法鉴定人依法开展执业活动方面发挥着经常性、基础性的作用。因此，必须从我国的实际国情出发，准确定位司法鉴定机构的性质，明确司法鉴定机构的发展方向。
对司法鉴定机构的性质存在各种不同看法，其中最有代表性的观点是将其归入中介组织，认为司法鉴定机构是发挥中介作用的经营性组织，司法鉴定体制改革就是将鉴定权中介化，鉴定行业市场化、产业化。在这种观点影响下，有些管理人员或部门以《行政许可法》为根据，主张不进行任何限制，机构发展实行市场调节，通过竞争实现优胜劣汰。还有人主张鉴定机构可以请职业经理人来“打理”，机构负责人也不必由执业司法鉴定人来担任。对这些观点我有不同看法。首先，“中介机构”一词在我国有滥用的倾向，其含义非常模糊，经济体制改革过程中出现的许多新兴组织都被称为“中介机构”，而不论其是否从事市场中介活动。1999年国家发展计划委员会等部门颁布的《中介服务收费管理办法》将仲裁、公证机构与收养服务、签证代理、婚姻介绍、广告设计等机构同时规定为中介机构就是明显的例证，无论如何将签证代理、婚姻介绍和仲裁、公证相提并论在认识上是存在局限的，在实践中也是无益的。同理，将司法鉴定机构定性为中介机构也很难令人信服。认为司法鉴定行业应当市场化、产业化同样存在认识上的误区。不可否认，司法鉴定作为一种有偿服务其市场是客观存在的，主要表现在各鉴定机构之间没有隶属关系，接受委托也不受地域限制，因此，相互之间在招揽业务上确实存在一定程度的竞争；另一方面，在经济发达地区，司法鉴定的业务收入比较可观，比如，我市2006年各鉴定机构的鉴定业务收入总额已达到1667.51万元，作为服务业的组成部分其产业价值也初步得以体现。但有市场不一定就要搞市场化，有产业价值也不一定就要产业化，在这个问题上，我国的教育和医疗体制改革都有很深刻的教训，司法行政系统的公证机构改革也有前车之鉴。司法鉴定要为司法活动的提供技术保障，是一种重要的公共服务，可以逐步中立化、在一定程度上社会化，但如果盲目地实行市场化、产业化，过多地依赖市场机制去自由竞争，过度地强调创收数额和经济效益，就无法确保鉴定服务的质量。如果将司法鉴定活动等同于经营活动，则鉴定机构直接到工商行政管理部门领取营业执照就可以开业，根本不必在司法行政机关进行登记。
司法鉴定制度是国家诉讼制度的重要组成部分，司法鉴定机构是为司法活动提供鉴定服务保障的组织，实行有偿服务是为了弥补成本，实现持续服务和发展，并非以营利为目的。司法鉴定业务的开展需要司法鉴定人的相互信任和密切合作，因此司法鉴定机构也不宜当作公司去经营，机构负责人在鉴定质量控制上必须尽到职责。在体制改革起步阶段，应当鼓励各种社会鉴定资源发挥作用，建立足够的鉴定力量满足诉讼需求；起步后，应当按照统筹规划、合理布局、优化结构的原则有序地发展司法鉴定机构，机构的数量应当与本地区诉讼活动的鉴定需求量保持适当的比例关系，避免出现鉴定力量不足或出现过度竞争的情况。由于鉴定行业涉及的学科和技术领域较广，专业性很强，短期内国家难以统一有关的技术标准和操作规范，司法行政机关的监管手段和深度都十分有限，在机构选择上应以高等院校、科研机构、学术性团体等为主，慎重对待民营企业、私人公司的登记申请，确保鉴定机构自身具有良好自律机制和中立性、公益性基础；条件成熟时，国家应逐步加大对司法鉴定技术研发和规模扩展的财政投入，支持有条件的司法鉴定机构做大做强，更好地满足司法活动的鉴定需求。
五、关于司法鉴定的管理体系问题
司法鉴定体制改革的重要目标是构建高效、统一的司法鉴定管理体制，而管理体制的核心部分是涉及管理权配置的管理体系。《决定》颁布之前，根据第62号令，地（市）级司法行政机关对司法鉴定机构登记的申请有初审权，由于机构登记必须同时审查人员条件，在我省对司法鉴定人执业资格的初审权实际也由地（市）级司法行政机关行使，考虑到较大市的登记、管理任务重，省司法厅还专门发文将复审权也委托给广州、深圳两市的司法局行使，实行属地管理原则。实践证明这种做法符合司法鉴定管理的自身规律，有利于建立层级明确、分工负责的管理体制，有利于开展沟通协调工作，积极争取各级党委、政府和公检法机关的支持和配合，及时解决改革中遇到的具体问题。《决定》颁布后，直接将准入登记、监督等各项管理权全部赋予国务院和省级人民政府两级司法行政部门，司法部在新出台两个管理办法（第95、96号令）时本应当认真总结以往的管理经验，根据《决定》的授权在系统内合理配置管理权限，建立中央、省、市三级管理体系，但令人遗憾的是这两个管理办法对此没有作出系统、明确的制度安排，在确认中央和省两级管理体系的同时仅规定：省级司法行政机关可以委托下一级司法行政机关协助办理有关工作。从实践来看，“委托”和“协助”执法在工作机制上有很多实际问题不易解决，在行政法理论上，行政处罚权能否委托给下级行政机关行使存在较大争议，“受委托”与“协助”行使权力也不应相提并论。因此，目前对司法鉴定有法定管理职权的只有国务院和省级政府的司法行政部门，地（市）级司法行政机关实际上承担着大量的具体管理工作却没有法定管理权，在工作中事无巨细为慎重起见都应当向省级司法行政机关请示、汇报，对投诉、举报案件，人为地造成调查核实与答复处理相分离，这种情况在一定程度上影响了管理效率和监督力度。令人欣慰的是司法部已经在关注这个问题，吴爱英部长去年在全国司法厅（局）长会议上部署2007年工作时指出：要进一步完善司法鉴定管理体制，健全省市两级司法鉴定管理机构，形成中央、省、市三级司法鉴定管理体系。
六、关于司法鉴定的管理方式问题
这里主要探讨司法鉴定行政管理和行业管理的关系问题。首先，《决定》对这个问题以及鉴定人协会或鉴定协会都没有规定。司法部新颁布的《司法鉴定人登记管理办法》和《司法鉴定机构登记管理办法》规定：司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度。司法鉴定专业性、技术性很强，发挥行业自律作用是很重要的。但实行“两结合”管理必须考虑到司法鉴定行业的自身特点，不宜操之过急，目前应坚持以行政管理为主，随着体制改革的进程逐步过渡到“两结合”管理。理由有三：一是统一的鉴定管理体制还未能建立，推进这项工作还存在不少体制上的障碍，以行政管理为主有利开展沟通和协调工作，排除改革中的障碍；二是司法鉴定执业环境还需要大力改善，在鉴定委托、名册使用等方面，司法机关的配合度并没有明显的改变。在实践中，委托单位拒绝签定委托合同、办案单位委托却让当事人付费、拖欠鉴定费、自定条件另编名册等情况仍然存在。对这些行政机关都难以解决的问题，由行业协会去解决更加困难重重，以行政管理为主有利于切实履行行政管理职责，积极改善鉴定执业环境；三是必须首先理顺行政管理体系和管理思路，实行“两结合”管理才能具有良好的基础。《注册会计师法》、《律师法》对有关行业协会的组建和职责都有明确规定，但组建司法鉴定行业协会至今仍缺少法律依据。目前，司法行政机关自身对司法鉴定管理权的层级配置和工作思路还有待理顺。在这种情况下，也很难合理地确定行业协会的职责。
司法鉴定体制改革是司法体制和工作机制改革的一项重要内容，司法鉴定管理工作中遇到的很多问题都没有现成的答案，只有多调研、多思考，才能在实践中把准方向，将这项改革不断地推向既定的目标。
（作者单位：广州市司法局政策法规处）
健全司法工作机制 推进创新型机关建设
王广兵
江泽民同志指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。建设创新型机关是各级党组织、各级政府部门贯彻落实党中央、国务院关于建设创新型国家重大战略决策的具体举措，是当前加强市场经济建设，构建社会主义和谐社会的必然要求，是全面落实科学发展观的客观需要，是推动党和国家司法事业健康发展的重要途径，是各级司法行政机关提高依法行政能力，切实履行围绕中心，服务大局工作职能的有效手段，是摆在我们面前的一项紧迫而重要的现实任务。
一、健全司法工作机制，推进创新型机关建设必须以创新战略来谋划工作全局
胡锦涛总书记强调指出：“全党同志必须根据客观形势的发展变化，努力从理论和实践的结合上不断研究新问题、开拓新思路、提出新办法，使我们的思想观念、政策措施、工作部署、工作方式更能适应新形势新任务的要求”。总书记的要求，对当前我们党开创各项事业新局面具有重大的指导意义，对司法行政系统推进创新型机关建设工作具有很强的针对性和现实性,必须深刻领会其科学内涵,把握其精髓,以开拓进取的精神,推进创新型机关建设。一是机遇与挑战同时并存为创新战略提出了必然要求。当前，随着社会发展和经济建设的不断深入，社会转型步伐明显加快，人民内部矛盾和影响社会稳定的不健康因素呈现许多新情况、新特点，无业流动人口管理、企业军转干部待遇诉求问题以及公民法律观念、参与公共事务和依法保护合法权益的意识不断增强等，这就为司法行政工作提供了新的挑战和难得的机遇，也为法律援助工作、司法鉴定工作、公证工作和人民内部调处工作提供了新的发展空间和舞台；二是影响社会稳定的不确定因素呈现多样性为创新战略提出了客观要求。司法行政工作负有人民调解、社会矫正、安置帮教等主要工作职能，在新的战略机遇期将大有作为，必须紧紧抓住对构建设和谐社会、对维护社会稳定具有基础性、关键性的重大课题进行研究，围绕这个重中之重开展工作。比如，随着改革开放的深入和经济社会转型加快，当前人民内部矛盾已成为影响社会稳定最主要最突出的问题，群体性事件数量多，种类复杂，处置难度大，必须创新人民调处工作模式，从源头上防范和处置，才能抢占先机，把握主动，防微杜渐，防患于未然，这样才不会由问题苗头演变成群体事件。还应健全司警联合处置机制，形成合力，一旦有情况发生，司法靠前疏导，警力随后处置，协同开展工作。三是经济快速发展的地缘优势为创新战略提出了示范要求。广州毗邻港澳，是改革开放的前沿地区，其作为经济发展迅速的沿海省会副省级城市，有其特有的优势，但这种优势不仅仅要求我们只完成副省级城市的司法职能工作，同时，还必须做强、做大，起到“领头羊”的示范先导作用，带动全省、辐射华南，形成泛珠三角的整体优势。这就是高站位，就是高起点，也就是创新战略中的角色定位。四是司法行政工作落实党的先进性要求为创新战略提出了时代要求。今年，广州市委贯彻省委部署和要求，开展了以“三个走在前面、发展先进性教育成果”为主题的排头兵实践活动（在落实科学发展观、构建和谐社会和全面加强党的建设三个方面走在前面）就是站在全局的战略高度，而进行的重大决策。局党委提出的“创新、规范、管理、发展”总要求，也是通过创建学习型、效率型、规范型司法行政机关，而做出的具体部署，是推进社会主义法治理念教育的重要步骤。有了这种战略思维，机关的工作就知道要干什么，怎么干，什么人来干。这样，工作才不致徘徊在低层次，才不致满足于现状，才能发挥潜在的内动力，才能站到了一定的高度，走在同行业前列，才能实现司法行政工作跨越式健康发展。
二、健全司法工作机制，推进创新型机关建设必须以创新理念来指导工作实践
理念的创新是更新对事物的具体看法，创新的理念必须更科学，更实在，更合理，更富有时代感和生命力，才能指导、推动工作健康发展。有了对事物的科学分析、判断，才能做出科学、民主的决策。司法行政工作必须破除那些制约科学发展陈旧的工作理念，创新科学的切合时代需要的新理念。俗话说：“不破就不立”，不能一直延用过去的老办法解决新问题，用老规矩处理新事物，用“旧瓶”装“新酒”。更不能坐井观天，只窥“一斑”而不见“全豹”。一要确立维护社会稳定为第一要务的新工作理念，不断完善人民解调处工作，提高化解社会矛盾，理顺群众情绪，维护社会稳定的能力，妥善处置以企业军转干部待遇诉求、劳资纠纷等为重点的涉法涉诉群体性事件；二要确立强化法律援助职能，切实为社会弱势群体提供优质高效的法律救助的工作理念，拓展法律服务和法律援助的领域，加大对外来务工人员追讨欠薪、流动人员的各种纠纷等弱势群体法律服务和援助的工作力度；三要确立诚信知礼、公平正义的工作理念，营造健康有序的社会法律服务环境，让法律工作者配合政府参与社会管理，积极参与维护社会稳定工作；四要确立建设广州国际化大都市，提高全民法律意识和法律素质的工作理念，认真总结“四五”普法获“全国法制宣传教育先进城市”殊荣的经验，继续强力推进“五五”普法规划全面实施，突出领导干部和青少年等重点，切实抓好社会主义法治理念的学习宣传，推进“法律进单位”、“法律进校园”、“法律进企业”、“法律进社区”、“法律进乡村”的“五进”专项活动；五要确立化消极因素为积极因素，减少影响社会稳定的消极面的工作理念，着力推进劳教制度向违法行为教育矫治改革，加大安置帮教力度，防止被劳教人员“二进宫”，最大限度地减轻社会维稳和社会治安工作压力。
三、健全司法工作机制，推进创新型机关建设必须以创新制度来保障工作落实
机关制度体现机关的工作作风、管理特色和人员精神面貌，制度建设的目的，就是使机关每项工作有程序、有标准、有方法、有限制，达到最佳的工作效率与工作效益。制度是完成各项工作的保障，是约束、是规则。有了制度规章，就有了遵从的章法，没有规矩不成方圆，正如邓小平同志强调的：“制度才是管用的东西”。多年来，司法行政机关逐步建立完善的上班考勤、年终考核、干部选拔任用、政务督办、信访等制度，使机关的各项工作有章可循，机关内部的运作有条不紊，实现了规范化要求。但随着社会发展，新事物不断涌现，人的观念也不断改变，就必须与时俱进，建立和创新制度体系，确保工作落实。制度的创新同样离不开客观现实的条件，不同的工作应有相关的制度。比如，随着社会不稳定因素增多的情况，必须制定相应的情报网络制度、信息报送制度、定期排查制度和责任追究制度等，增强工作的前瞻性和预警性，一旦遇有突发性事件，要求职能机关工作人员在规定的时间内，以最快的速度赶到现场进行妥善处置。如果工作懈怠，失职渎职，影响社会和谐发展，造成严重后果，就能依照有关制度规定，按职查责，“板子”打到具体人身上。又比如，随着公民法律意识的增强，参与社会活动的普及，对司法政务提出了新要求，必须创新制度措施，确保限时办结，满足人民群众的需求。再比如，为配合机关政风行风建设，切实改进机关作风，在落实《国家公务员行为规范》和《广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》的基础上，制定相关的作风建设制度，强化机关职能，改进机关作风，促进司法行政机关的整体发展，引导广大干部牢固树立“政府机关就是诚信服务，群众满意就是工作标准”的理念。
四、健全司法工作机制，推进创新型机关建设必须以创新文化来激发内在活力
思想文化，是一个民族生存和发展的根脉，是保持旺盛生命力的源泉。一个单位的文化是它保持发展和前进的精髓，是一种内在的潜意识的氛围。要增强创新发展力，必须培植和创新文化。机关的文化建设，是机关党建工作的重要组成部分，对推动全面工作具有重要的积极作用。一要创新文化内涵。机关文化的内涵包括三个层次的内容。核心层，即精神理念层，表现为价值观、精神、工作目标、职业道德等，植根于机关工作人员的意识深处；中间层，即制度层，表现为领导机制、组织结构、行为规范、各类规章等内部管理制度，帮助机关各项工作高速有效开展；外在层，即物质形象层，是机关精神、机关作风、机关制度的表现形式。三个层次是一个有机的整体，通过互相作用，相互制约，促进机关全面建设不断发展。必须紧跟时代前进的步伐，不断充实和创新文化内涵，使之与时代的发展相适应。除坚持把学习宣传“三个代表”、科学发展观作为文化建设的重要内容之外，还必须把构建和谐社会、社会主义荣辱观、社会主义法治理念等作为机关文化建设的重要内容，随着市场经济建设的深入发展，而不断创新、充实和完善；二要创新文化活动载体。文化活动的载体对文化建设的质量和效果具有决定性作用。要运用清新灵活的方式，突出鲜明的特色，创新文化活动载体，并使之经常化、规范化、制度化。充分利用春节、七一、十一等重大节日结合任务特点，组织开展各项文化建设活动。广州司法局有一个好文化传统，是一个品牌和“亮点”，就是每年组织一次春节文艺晚会，由本局机关各处室自编自导自演节目，机关工作人员既是演员，也是观众，原汁原味，紧贴实际，培养了广大干部职工的参与意识和集体荣誉感，让大家在欢愉中陶冶性情，在笑声中享受艺术的美。为配合社会主义荣辱观教育，今年局机关专门组织了以“知荣辱美丑，树司法形象”为主题的机关仪表形象设计表演大赛，局领导和机关干部职工纷纷登台，演绎着对荣与辱的深刻理解和诠释，弘扬树立社会主义荣辱观的主旋律，既活跃了机关文化，又展示了司法机关的良好形象和时代风采。为创造良好的文化氛围，局组织举办“机关文化书画摄影作品展览”，本着“用先进的思想引导人，用优秀的作品鼓舞人，用民族的文化陶冶人”的宗旨，机关参赛人员用质朴的笔墨、灵动的镜头，反映了自己对美的理解，对法治正义的追求，对民族传统文化的体味，达到政治性、思想性、艺术性完美统一。通过国防教育军事日、登山健身、球赛、趣味竞技赛等活动，锻炼培养了机关人员强健的体魄和良好德操；三要创新和打造团队精神。团队精神就是大局意识、协作精神和服务精神的集中体现，其核心是协同合作，是全体人员的向心力和凝聚力，是个体利益与整体利益的统一。要建设正确的管理文化，培育良好的从业心态和奉献意识，打造团队精神，就必须始终注重用先进文化的亲和力和感染力，锤炼司法干部素质涵养；通过加强司法管理文化建设，培育各种健康向上的“组织文化”和“团队文化”增强干部的归属感和团队精神；加强司法行为文化建设，引导干部加强个人修养，改善作风形象，提升服务群众的质量；加强司法职业文化建设，培养干部的司法理念和职业认同感；加强司法宣传文化建设，打造司法文化精品。通过开设“司法论坛”，推出执法为民的先进个人和典型事迹，凝聚人心，弘扬正气。2005年6月，广州市槎头劳教所遭受百年一遇的洪水袭击, 在局党委的带领下,劳教干警们奋勇抢险,誓死保卫“小岛”，一位身患绝症的劳教警察，拖着化疗后疲惫的身躯，始终与大家战斗在抗洪大堤上，扛沙包，堵管涌，谱写了一曲共产党人壮烈的赞歌，由此，局党委在全系统大力宣扬这一典型，伟大的“抗洪精神”成为局系统的精神支柱。通过一系列的举措，把每个机关干部的积极性充分调动起来，激发团队内在活力，克服“短板”效应，实现整体的团结和谐，为维护社会稳定，在各自的岗位上创一流业绩，确保司法行政事业不断走向新发展，真正成为各项工作的排头兵。
(作者单位：广州市司法局法制宣传处)
浅议公证申请人身份的审查标准
卢超龙
随着我国社会主义市场经济的发展，诚信、安全已经成为社会的迫切要求。公证机构依法行使证明职能、提供公证法律服务，在促进社会诚信体系的建立、保障交易安全、构建社会主义和谐社会方面，发挥着越来越重要的作用。在公证机构依法行使证明职能的过程中，公证审查最为基本，最为重要。在此，笔者拟就公证审查中对公证申请人身份的审查标准作简要论述。
一、 公证申请人概念的厘定
由于《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）和《公证程序规则》以及其他与公证有关的法律、行政法规、部门规章并未对公证申请人这一概念作出明确规定，在相关教材与论文中以及在办证实践中，学者、公证员在使用公证申请人这一概念上也不甚统一，因此，在阐述公证申请人身份的审查标准之前，有必要首先厘定这一概念。
《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”按照上述规定，公证申请人可以概括为向公证机构提出具体的公证申请的自然人、法人或者其他组织。根据文义解释，只要该自然人、法人或者其他组织向公证机构提出了具体的公证申请则成为公证申请人。换句话说，当某“人”在向公证机构提出具体的公证申请之后，公证机构受理该项申请之前，整个申请活动有且仅有公证申请人和公证机构参加。此时的公证申请人是程序上的概念，为本文所定义的最广义的公证申请人。
在最广义的公证申请人之中，有一部份同时满足《公证程序规则》第九条规定的下列三个条件：1、与申请公证的事项有利害关系，2、以自己的名义向公证机构提出公证申请，3、在公证活动中以自己的名义独立享有权利并承担相应义务，这一部分“人”在公证机构受理其公证申请之后，则成为公证当事人——公证当事人是当然的公证申请人；若不满足其中任一条件，纵然向公证机构提出公证申请，并不能成为公证当事人，而仅作为代理人、代表人参加公证活动，甚至根本无权参加公证活动。简单来说，在公证机构受理某项具体的公证申请后，广义的公证申请人转化成下列几种人：公证当事人、公证活动中的代理人（包括法定代理人和委托代理人）、公证活动中的代表人及其他既不能成为公证当事人又没有申办公证的代理权、代表权的“人”。研究《公证程序规则》可以看出，公证申请人这一概念在受理之后的审查、出证阶段不� | 
