目  录

卷首语

认真学习贯彻朱小丹书记重要指示精神  努力开创广州司法行政工作新局面（本刊评论员）

专题调研

深入学习贯彻党的十六届六中全会精神  推动广州司法行政事业的新发展（卢铁峰）

积极适应新形势新任务新要求  切实增强司法行政机关“四种能力”（叶育长）

业务工作

加强司法行政系统政风行风建设  更好地为构建和谐社会服务（广州市司法局监察审计处）

大力推进公职律师试点工作  为建设和谐广州提供优质法律服务（广州市公职律师事务所）

践行社会主义法治理念  积极推动劳动教养向违法行为矫治过渡（翟卫国  杜俊强）

对三段管理在戒毒劳教工作中应用的思考（刘  斌  区肇君）

他山之石

将来外流动人员纳入流入地和谐社会体系中的思考（齐小平）

热点透析

新《公司法》与律师实务（池方景）

关于音乐电视著作权的若干法律问题（李平学  申爱涛）

《广州司法》卷首语

认真学习贯彻朱小丹书记重要批示精神

努力开创广州司法行政工作新局面

 本刊评论员

近期，广东省委常委、广州市委书记朱小丹在市局报送的《关于全市司法行政工作情况的报告》上作出批示：“在市委、市政府正确领导下，市司法行政系统以开拓创新精神，充分发挥法制保障、法律服务、法制宣传职能作用，为维护稳定，促进发展作出积极贡献。要坚持从改革发展稳定大局出发，进一步落实依法治市方针，依法办事、公正司法，着力推进人民调解、法律援助、安置帮教、法制宣传教育、司法行政和律师队伍建设等各项工作，不断开创我市司法行政工作新局面。”这充分体现了市委、市政府对司法行政工作的关心和重视，为我市司法行政工作今后的改革和发展提出了明确的目标和任务。下一步，全市司法行政系统要把思想和行动统一到市委、市政府的工作全局上来，充分发挥职能作用，更好地为广州构建社会主义和谐社会服务。重点要做到：

要以维护社会稳定为第一要务，不断完善和创新人民调解调处工作，提高化解社会矛盾的能力。要进一步加强法律援助工作，为困难群众提供优质高效的法律援助。要扎实做好刑释解教人员安置帮教工作，推进社区矫正试点工作，消除影响社会治安的不利因素。要紧跟广州国际化大都市建设的步伐，切实加大法制宣传教育力度，提高全民法律意识和法律素质，努力营造全社会学法、用法、守法、护法的浓厚氛围。要围绕“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信”的总要求，进一步加强律师队伍建设，引导律师发挥专业优势，参与维稳工作，参与社会管理，为构建和谐社会服务。要以“打造一流业绩，争当全国劳教系统排头兵”为目标，继续抓紧抓好劳教工作，建立维护场所安全稳定的长效机制，提高教育改造质量。

党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务，司法行政工作的发展面临着全所未有的机遇。广州司法行政系统各级各部门要深入学习贯彻十六届全会和省委九届九次全会精神、市委八届七次全会精神，切实增强维护社会和谐稳定的责任感、使命感和紧迫感，振奋精神，开拓创新，锐意进取，不断把广州司法行政事业推向新的高度！

深入学习贯彻党的十六届六中全会精神

推动广州司法行政事业的新发展

卢铁峰

    党的十六届六中全会总结了近年来和谐社会建设所取得的成就，审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署。这对司法行政工作提出了新的更高的要求。我们要认真学习、深刻领会党的十六届六中全会精神，结合广州司法行政工作实际，充分发挥职能优势，推动广州司法行政事业的新发展，为构建社会主义和谐社会作出新贡献。

一、认真学习贯彻党的十六届六中全会精神，充分认识构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性

司法行政机关是依法维护公平正义、推进民主政治、化解矛盾纠纷、维护社会稳定的专门机关，在构建社会主义和谐社会中担负着重要职责。构建社会主义和谐社会重大战略任务的提出，既为司法行政机关发挥职能作用提供了广阔的舞台，也对司法行政工作提出了新的更高的要求。我们要认真学习领会党的十六届六中全会精神，认真学习领会胡锦涛同志重要讲话精神，充分认识构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，把思想和行动统一到构建社会主义和谐社会的伟大实践上来。

（一）必须深刻认识司法行政机关在构建和谐社会中的重要作用。社会和谐是中国特色社会主义事业的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。司法行政机关担负着人民调解、劳教、安置帮教、社区矫正、法制宣传、法律服务、法律援助以及司法考试管理、司法鉴定管理等职能，是构建和谐社会的一支重要力量。具体来讲，第一、和谐社会是生产发展、生活富裕、生态良好的社会，迫切需要司法行政机关认真履行法律保障、法律服务等职能，努力维护社会主义市场经济的法律秩序和社会秩序，促进经济社会又快又好发展，保证人民群众安居乐业。第二、和谐社会本质上是民主法治社会，迫切需要司法行政机关认真履行法制宣传等职能，努力提高全体公民的法制意识，提高各级公务人员依法行政的能力和水平，促进依法治国基本方略的实施，使社会主义民主得到充分发扬、各方面的积极性得到广泛调动。第三、和谐社会是社会各方面的利益关系得到妥善协调、人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理、社会公平和正义得到切实维护和实现的社会，迫切需要司法行政机关认真履行人民调解等职能，积极预防和化解矛盾纠纷，促进全体人民平等友爱、融洽相处，切实维护社会稳定。因此，充分发挥职能作用，努力为构建和谐社会提供有力的法律保障和服务、营造良好的法治环境，是司法行政机关一项光荣而又艰巨的任务。

（二）必须充分明确我市司法行政系统为构建和谐广州服务的指导思想和目标任务。我们要切实贯彻党的十六届六中全会精神，围绕市委的决策部署，立足司法行政工作职能，提出我市司法行政系统为构建和谐广州服务的指导思想和目标任务，发挥优势，找准切入点，把握结合点，把各项工作自觉纳入构建和谐广州的实践中来。具体说来，我市司法行政系统为构建和谐广州服务、推进和谐广州建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领司法行政工作全局，按照以人为本、科学发展、服务为民、服务大局、民主法治的原则，充分发挥司法行政工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、维护公平正义、服务人民群众、服务经济社会发展中的职能作用，为广州构建和谐社会、率先实现现代化营造长期稳定的社会环境和公正高效的法治环境。目标任务是：到2020年，民主法治观念深入人心，公民法律素质全面提高；人民内部矛盾得到及时有效排查调处，不和谐、不稳定因素大大减少；劳教、安置帮教、社区矫正、法律援助、律师、公证在维护稳定中的作用充分发挥，为广州全面建成小康社会、率先实现社会主义现代化作出了积极的贡献。

（三）必须切实增强紧迫感和使命感，扎扎实实推进司法行政各项工作。广州司法行政系统要争当全国司法行政系统的排头兵，有作为，有地位，就必须在为构建社会主义和谐社会服务上走在前面，干出成绩，作出表率。当前和今后一段时期全市司法行政系统的重要政治任务就是认真学习、深刻领会、深入贯彻落实党的十六届六中全会精神。全市各级司法行政机关一定要把学习贯彻十六届六中全会精神作为头等大事，摆上重要议程，精心组织，周密安排，切实把全会精神传达好、学习好、落实好，使全系统广大党员干部深刻领会、准确把握精神实质，把思想认识切实统一到全会精神上来。要切实增强历史责任感和使命感，大力推进司法行政工作的创新与发展，不断提高法制宣传、法律服务和法律保障的水平，为构建社会主义和谐社会作出新贡献。

二、充分发挥法制宣传教育职能作用，为构建和谐广州营造良好的法治环境

和谐社会的纲领，以“民主法治、公平正义”为首，更加体现了法治对于构建社会和谐的重要意义。法治本身就是社会主义和谐社会的一个基本特征和要素，我们要构建社会主义和谐社会最终就是要在全社会形成一种法治的秩序，使整个社会的运转服从于法治的权威，从而使依法治国基本方略得到切实落实。司法行政机关应积极履行法制宣传、公职律师等职能，努力营造良好的法治环境。

（一）进一步创新普法教育方法手段，大力培养与广州国际化大都市相适宜的全民法律意识和法律素质。在“四五”普法取得明显成效的基础上，认真抓好“五五”普法规划的组织实施，努力实现“五五”普法规划的目标任务。一是广泛深入地开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，努力营造全社会学法、用法、守法、护法的浓厚氛围，进一步提高全体公民的法律意识和法治观念，促使形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。二是适应领导干部、公职人员、司法人员、行政执法人员、企业经营管理人员、青少年、外来工等不同类型、不同地域人员的特点，不断创新其学法用法工作模式，提高公民“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”的意识和能力。三是大力加强来穗经商务工人员、青少年、农民和容易诱发矛盾纠纷人群的宣传教育。按照“谁主管、谁用工、谁负责”的原则，落实政府、企业对来穗经商务工人员的教育责任，增强其依法办事、依法维权的能力。

（二）逐步建设具有广州特色的公职律师制度，提高政府依法管理、依法行政的能力和水平。要分发挥公职律师事务所和岗位公职律师的作用，积极为政府提供法律服务，协助各级政府及其职能部门草拟、修改、审查规范性文件和合同文本，避免法律风险，提高政府依法行政、依法决策的水平。努力办理各类诉讼案件和非诉讼法律事务，维护政府及其职能部门的合法权益，提高政府管理的公信力，为国家避免和挽回经济损失。

（三）积极参与地方立法活动，推动民主法制建设。围绕广州构建社会主义和谐社会的要求，积极推动人民调解、法律援助等方面的地方立法活动，并在保障公民权利、规范社会建设和管理、维护社会安定等方面地方法规的制定和完善过程中积极参与，作出贡献。

三、充分发挥律师、公证等法律服务职能作用，为构建和谐广州提供优质高效的法律服务

司法行政机关承担的法律服务职能，在维护群众合法权益、保障社会公平正义等方面具有重要作用。要按照“拓展和规范法律服务，加强和改进法律援助工作”的要求，进一步做好律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务工作，不断提高法律服务的社会公信力，努力为实现好维护好发展好最广大人民的根本利益提供服务，着力促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

（一）充分发挥律师的专业优势，维护社会和谐与稳定。积极拓展律师维护社会稳定的功能，引导律师为城管、工商等执法部门提供法律服务，共同构建和谐的执法环境，当好疏导和解决社会矛盾的“调节器”和“减压阀”。拓展律师参与社会管理的功能，推荐一批政治素质过硬、业务水平高超的优秀律师参选人大代表、政协委员，积极向政府提供各种专业咨询意见，促进政府依法决策、依法行政，从源头上预防和减少矛盾纠纷。拓展律师促进经济发展的功能，引导律师围绕经济社会发展中的重大法律服务项目，通过个体或者组建专家团的形式，积极为国有企业改革、城市基础设施建设、广州亚运会等领域提供法律服务。拓展律师维护社会公平正义的功能，引导和推动更多律师参与法律援助，建立一套运行有效的法律保障系统，如开展法律辅导计划、法律咨询等，使更多的困难群众得到及时的法律帮助。此外，要加快律师业规模化、专业化建设，着力扶持和培育一批具有专业特色和较强国际竞争力的律师事务所和律师，打造律师业“广州品牌”。

（二）调整公证机构布局，提高服务便民的水平。加快公证机构设置调整，积极开展面向基层、面向社会、面向群众的公证法律服务，提高便民利民服务水平。要抓住当前经济发展中有关重点工程招投标、城市房屋拆迁安置补偿协议等热点、难点问题开展公证业务，维护正常的经济秩序，促进社会安定和谐。积极办理农村土地承包、土地使用权转让、农民工工资清欠等公证事项，为解决“三农”问题提供及时有效的法律服务。

（三）加强法律援助工作，切实解决困难群众“打官司难”问题，促进社会的公平正义。深入贯彻落实国务院《法律援助条例》，做好法律援助工作。加大经费投入，降低受援门槛，扩大受援面，着重办理一批事关社会稳定、有重大社会影响的大案要案，切实维护困难群体的合法权益，做到应援尽援。推进援助规范化建设，推动出台《广州市法律援助实施办法》，完善和落实“点援制”案件指派方式、办案质量回访和评估制度，将律师办理法律援助案件的质量与发放律师办案补贴相挂钩，大力提高援助质量和水平，真正发挥法律援助“上为党委政府分忧、下为人民群众解难”的作用。

（四）提高司法鉴定质量和公信力，维护当事人合法权益和司法公正。抓住国家设立司法鉴定管理局的机遇，继续建立健全司法鉴定管理体制，加强规范化建设，加快建立司法鉴定执业监督网络，提高鉴定队伍的综合素质，杜绝假证，防止错证，更好地满足司法活动的鉴定需求，为维护当事人合法权益和司法公正服务。

四、充分发挥人民调解、劳教、安置帮教、社区矫正等职能，为构建和谐广州提供有力的法律保障

司法行政机关担负着组织开展人民调解、刑罚执行、安置帮教、社区矫正等法律保障职能，是构建和谐社会的一支重要力量。当前，广州社会经济发展面临着一些新情况、新问题、新挑战，存在许多影响社会安定的因素，迫切需要司法行政机关认真履行法律保障职能，努力维护法律秩序、社会秩序，确保社会和谐稳定。

（一）充分发挥人民调解、调处工作独特优势，积极化解各种人民内部矛盾，筑牢维护基层社会和谐稳定的“第一道防线”。增强工作的主动性，把工作做在前面，是防止潜在问题变为显现问题、局部问题变为全局问题、简单问题变为复杂问题的有效途径。要建立健全矛盾纠纷的信息预警机制、联动联调机制、责任追究机制、应急处置机制，重点加强对城镇拆迁、农村征地、劳资纠纷等重大群体性事件的跟踪排查调处，将矛盾纠纷化解在始发状态。完善“党政领导、综治牵头、司法主办、各方参与”的“大调解”工作格局，加强调解队伍建设，抓好人才的培训和引进。全面推进司法所建设和基层司法行政队伍建设，夯实维护和谐稳定的“第一道防线”。

（二）不断推动劳教工作的创新发展，提高劳教人员教育改造质量，切实化社会不和谐因素为和谐因素。建立健全劳教场所安全长效机制，维护劳教场所的安全稳定。深化劳教创办特色工作，推动劳教制度向违法行为教育矫治制度的改革。适应目前劳教人员构成中吸毒类、多进宫类、老弱病残类劳教人员多，地域性明显的特点，深入推进封闭、半开放、开放三种管理模式，落实劳教人员分类管理、分类教育，扩大劳教人员职业技术教育覆盖面，并探索过渡性康复基地建设以及留场人员的做法，积极推进解教戒毒人员顺利回归社会。2010年，全市劳教人员所内改好率达到95％，难改造人员改好率达到80％，吸毒人员所内戒断率达100%。加快劳教场所的布局调整和基础设施建设，推进市管监狱的筹建和岑村劳教所的改扩建工程，抓紧建立广州市劳教局中心卫生所（广州市劳教医院），实现劳教工作的可持续发展。

（三）大力推进刑释解教人员安置帮教工作，积极稳妥地做好社区矫正的试点工作。抓紧安置帮教的地方立法工作，完善“政府主导、司法协调、社会参与”的安置帮教工作格局。建立健全安置帮教组织网络，推进市、区、镇（街）过渡性安置实体建设向规范化、集约化、市场化迈进，巩固和充实现有安置点，力争实现建成“一街（镇）一安置点”的目标。积极和审判、检察、公安部门协调，探索建立配合协作、情况通报、信息交流等工作机制，抓好对社区服刑人员的监督管理，努力提高矫正质量。

（四）组织实施好国家统一司法考试，完善国家司法考试制度，为国家选拔高素质的法律专门人才。加强司法考试机构和队伍的专业化建设，筹建“广州市国家司法考试考务中心”。推进司法考试的信息化、网络化建设，提升司法考试的组织管理水平，不断增强司法考试的权威性。

五、加强和改进党委的领导，为推进社会主义和谐社会建设提供坚强的政治保障

构建社会主义和谐社会，关键在党。坚持党的领导是做好司法行政工作的根本保证。全市司法行政系统各级党组织要把和谐社会建设摆上全局工作的重要位置，统揽全局、协调各方、整合力量、凝聚民心，充分发挥统揽工作全局的核心作用，切实担负起领导责任，确保构建和谐社会的决策和部署得到落实。

（一）提高全市司法行政系统各级党组织为构建社会主义和谐社会服务的能力。全市司法行政系统各级党组织要把发挥职能作用、为构建社会主义和谐社会服务摆上全局工作的重要位置，充分发挥政治核心作用，切实担负起领导责任，确保上级党委的安排部署得到落实。加强领导班子建设，广泛开展构建社会主义和谐社会的教育培训，把为构建社会主义和谐社会服务的情况列为领导班子和领导干部考核的内容，切实增强全市司法行政系统各级领导班子和领导干部协调利益关系、开展群众工作、处理社会矛盾、维护社会稳定的能力。坚持和完善民主集中制，发扬和扩大党内民主，以党内和谐促进社会和谐。

（二）坚持不懈地抓好司法行政队伍建设，更好地为构建社会主义和谐社会服务。加强和改进党对司法行政工作的领导是建设高素质司法行政队伍的需要。我市司法行政队伍是一支党和人民完全可以信赖和依靠的有战斗力的队伍。广大司法行政干警恪尽职守，团结拼搏，不怕牺牲，无私奉献，为维护社会和谐稳定，促进我市经济社会发展作出了突出贡献。同时，必须看到，司法行政队伍的整体素质和能力还存在与新形势新任务不相适应的问题。要坚持政治建警、素质强警、从严治警和责任励警。建立岗位培训机制，加强教育培训工作。加强司法行政队伍日常管理教育，对司法行政队伍中出现的问题，要严肃处理，严格教育。要着力解决当前执法工作中存在的不作为和乱作为问题，引导和激励广大司法行政干警勇于作为、善于作为、有所作为。

（三）加强组织领导，确保学习贯彻十六届六中全会精神落到实处

全市司法行政系统各单位要把学习贯彻党的十六届六中全会摆上重要日程，制定出具体的学习计划，精心组织，周密部署，抓好落实，确保学习贯彻取得成效。一是各单位领导班子特别是主要领导同志，要切实负起领导责任，加强对本单位活动的组织领导和督促检查。各级领导干部要带头学习、带头贯彻，做出表率。二是要采取党委中心组学习、集中轮训、组织研讨班、举办报告会等多种形式，提高学习效果。三是要把学习全会精神与学习《江泽民文选》紧密结合起来，与学习党的十六大以来中央提出的一系列重大战略思想和理论创新成果紧密结合起来，与学习市委朱小丹书记“9.29”批示精神紧密结合起来，与当前正在开展的“排头兵”主题实践活动、社会主义法治理念教育、岗位大练兵和政风行风评议等活动紧密结合起来，在武装头脑、指导实践、推动工作上下功夫，使十六届六中全会精神深入基层、深入群众、深入人心。

认真学习、深刻领会好党的十六届六中全会精神，是当前和今后一个时期全市司法行政系统的首要政治任务。全市司法行政系统各级党组织和广大党员干部要充分认识构建社会主义和谐社会的重大意义，进一步增强构建和谐社会的责任感、紧迫感、使命感，以科学发展观统率全局，充分发挥职能作用，为建设和谐平安广州而努力奋斗！

积极适应新的形势新任务要求

切实增强司法行政机关“四种能力”

  叶育长

    当前，全市司法行政工作进入快速发展的重要机遇期，特别是深入开展社会主义法治理念教育以来，全市司法行政机关坚持党对司法行政工作的绝对领导，坚持司法行政工作的社会主义方向，牢固树立并自觉践行社会主义法治理念，坚持用社会主义法治理念指导司法行政工作全局，充分发挥职能作用，切实增强司法行政机关“四种能力”，以此推动司法行政各项工作的创新与发展。

一、充分发挥人民调解职能作用，切实增强司法行政机关为构建和谐社会服务的能力

随着改革开放的不断深入和经济格局的战略性调整，我市人民内部矛盾呈现出频率高、批量大、涉及面广的态势，矛盾纠纷的突发性、组织性和暴力性不断增强，有的演变为较大规模的群体性事件，成为影响社会稳定、影响社会和谐的突出问题。正确处理人民内部矛盾，化消极因素为积极因素，维护好安定团结的发展环境，已经成为司法行政机关的首要任务。司法行政工作做得好不好，最终要看服务大局的成效，也就是要看维护稳定、促进发展的成效。稳定是改革和发展的前提，维护社会稳定是构建社会主义和谐社会的前提，也是落实科学发展观的一个基本要求。我们一直把人民调解和人民内部矛盾纠纷排查调处工作放在首位，建立健全调解工作网络和各项制度，落实调解人员和经费，形成了“党政领导、综治牵头、调处办组织协调、各有关部门配合”的“大调解”工作格局。今年上半年，我们把“12348”职能划给了基层处，将调处办单独列出来，专门从事调处工作，并充实了人员，有力地推动了人民调解工作的开展。在工作中，我们重点对拖欠工资、征地拆迁、社保福利、民办教育等问题引发的矛盾纠纷进行了深入的排查调处，一批难点、热点问题得到妥善解决。仅近两年，全市就排查调处人民内部矛盾纠纷8910宗，调处成功8286宗，调处成功率为93%，有力维护了广州的社会稳定。下一步，我们将从社会主义法治理念出发，根据依法治国的要求，加快人民调解的地方立法，争取早日纳入全市立法计划，使人民调解迈入制度化、规范化的轨道。今年是全市司法所建设三年规划的最后一年，我们要抓住历史机遇，全力争取各方支持，加大督办力度，确保司法所建设的全面完成，夯实基础，充分发挥司法所化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线作用。

二、抓实抓好法律服务工作，切实增强司法行政机关维护社会公平正义的能力

法律服务范围进一步扩大，法律服务标准进一步提高，法律服务水平进一步增强，是社会主义法治公平正义的价值追求，是和谐和会的重要内涵，也是新形势新任务的迫切要求。对于司法行政部门来说，就是要科学规划法律服务的方向和布局，进一步完善包括律师、公证、法律援助、司法鉴定、基层法律服务在内的法律服务体系建设，为广大人民群众提供优质高效的法律服务，努力维护社会公平和正义。对于律师来说，就是要本着对法律负责、对当事人负责、对社会负责、对职业操守负责的态度，克服和纠正忽视社会责任、片面追求经济利益、诚信缺实等问题，在办案过程中，不挑拨诉讼，不煽风点火，始终坚持做到严格依照法律办理案件，自觉维护法律权威，自觉维护社会稳定，促进司法公正。对于法律援助工作来说，就是要进一步推进工作规范化建设，制定和统一全市“三项标准”（公民经济困难标准、法律援助办案补贴标准、法律援助事项补充范围），切实解决我市困难群众、流动人员打官司难的问题；就是要进一步完善“点援制”，提高便民服务水平，扩大法律援助的覆盖面，提高法律援助质量。同时，社会律师也要面向基层、面向困难群众开展法律援助，帮助普通百姓和困难群众解决“打不起官司”的问题，使其得到法律平等的保护，从而实现社会公平和正义，促进社会的和谐与稳定。

三、创新法制宣传内容和形式，切实增强司法行政机关推进依法治国的能力

依法治国是社会主义法治理念的核心内容。对于司法行政机关来说，很重要的一方面就是充分发挥法制宣传职能作用，提高全民法律素质和全社会法治化管理水平，推进依法治国基本方略的贯彻实施。今年是“五五”普法规划的开局之年，我们要认真贯彻实施“五五”普法规划，以培养和提高公民崇尚法律、遵守法律、自觉维护法律尊严的理念为主要目标，以机制建设、制度创新为动力，以社会基层为着力点，以薄弱环节为突破口，广泛调动社会资源和力量，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，深入开展法制宣传教育，为建设现代化和谐广州营造良好的法治环境。以加强领导干部、国家公务员队伍、青少年、来穗经商务工人员、农民、企业经营管理人员、社区居民、治安重点整治地区和特定人群的法制宣传教育为重点，创新内容和形式，建立和落实责任制，并在人员、设备、经费上给予保障，真正做到舆论宣传靠前，教育引导到位，确保取得实效。要大力创新全市副局级以上领导干部普法教育的方式和载体，开发建设“远程法制宣传教育信息管理系统”，领导干部可以自主选择学习时间、学习内容，还能在该系统上进行复习和考试，实现了由“开班授课”向“网络教学”的转变，提高学习的效果。

四、扎实推进司法行政各项建设，切实增强司法行政机关创新发展的能力

广州司法行政系统要争当全省乃至全国司法行政系统排头兵，就必须以社会主义法治理念为指导，以着力解决制约司法行政工作发展的重点、难点问题为突破口，扎扎实实推进司法行政各项工作，不断提高司法行政机关创新发展的能力。具体来说，就是要抓好五个“一”。第一、推进一项改革。按照《公证法》、司法部《关于贯彻实施〈公证法〉的若干意见》和全国公证工作会议的要求，抓好公证机构设置调整工作。我们拟在老城区设立5家市一级公证处，从化、增城两地保留原有公证处不变。目前，公证改革方案已呈报给市政府、省司法厅。我们将加快推进这项工作，整合全市公证资源，为人民群众提高更好的公证服务。第二、建立一个体制。我们要切实贯彻落实《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，推进全市司法鉴定管理工作，逐步建立司法鉴定统一管理体制。建立健全行政机关和行业协会“两结合”的管理制度，抓紧成立司法鉴定专家咨询组，构建起严密、高效的执业监管网络，提高鉴定质量，维护司法公正。第三、发挥一个作用。市禁毒教育馆已在6月25日建成开馆，这是市委、市政府“禁毒03工程”的一个重要举措。我们将以市禁毒教育馆为平台，充分发挥毒品预防宣传教育作用，大力开展对人民群众尤其是青少年、外来务工人员、社会闲散人员和吸毒刑释解教人员的禁毒宣传教育，提高社会各界的禁毒意识和防毒能力，推动禁毒人民战争的深入开展。第四、搞好一项整改。紧紧围绕“监管安全、执法安全、生产安全、队伍安全”四项内容，开展劳教系统安全工作的专项整改活动。加强对劳教干警的社会主义法治理念教育，提高其执法能力和水平；坚持改建并举，建立健全一整套包括安全防控、隐患排查、应急处置和责任追究在内的劳教安全长效机制，力争劳教安全工作有明显改观，劳教场所持续安全稳定。第五、抓好一个攻坚。抓紧抓实岑村劳教所的改扩建工作，确保今年底第一期工程竣工，正式收容劳教人员。

全市司法行政机关要积极适应新形势新任务要求，注重运用社会主义法治理念指导司法行政工作全局，促进全市司法行政事业创新发展，为积极推进依法治市进程，扎实推动平安和谐广州建设贡献新的力量。

加强司法行政系统政风行风建设 

更好地为构建社会主义和谐社会服务

市司法局监察审计处

自今年行风评议工作开展以来，全市司法行政系统在市委、市政府的正确领导下，围绕中心，服务大局，坚持以党风带政风促行风，取得了显著成效，树立了司法行政部门“为民、务实、清廉”的良好形象。11月7日，市行评团主持召开了对全市司法行政系统行风建设评议会，向我局通报评议情况，宣布了评议结果为“满意”档次，在全市5个被评单位中列第二名。

一、领导重视，精心组织，措施得力，行评工作真正做到组织到位、人员到位、制度到位。

接受行风评议工作任务以后，市司法局党委高度重视，把行评工作纳入重要的议事日程和工作计划中，真正做到组织、人员、制度“三到位”，领导做到学习、深入基层、征求意见、解决热点难点问题、接受批评与自我批评“五带头”。局党委先后3次召开党委会专题研究部署行评工作，局主要领导多次听取行评工作情况汇报并与局行评办的同志一齐研究、部署政风行风评议工作。

（一）成立领导小组，加强组织领导。3月30日，市司法局成立了以局党委书记卢铁峰同志为组长的民主评议政风行风工作领导小组，下设由机关有关处室负责人组成的行评办公室，同时抽调了6名精干人员设立了综合指导、文件资料和信息宣传三个工作小组，制作了工作流程图、工作职责牌，明确分工，各负其责，并印发《行评工作专用记录本》。各区（县级市）司法局、市劳教局、各劳教所及局属各单位都相继成立了 “一把手”负总责的行评工作领导小组及专门办事机构，并抽调人员充实行评办，完善了工作机构。

（二）制定工作方案，认真组织实施。3月29日，市司法局制定了《广州市司法行政系统民主评议行风工作实施方案》，明确了开展行风评议的范围、内容、方法、步骤；召开特邀监督员会议，明确工作要求；召开全系统各单位行风评议信息员联络员会议，构建信息网络，加强工作交流沟通，召开 “窗口”单位负责人会议，加强工作指导。

（三）建立工作责任制。按照“一把手”负总责和“管行业必须管行风”、“谁主管谁负责”的原则，由上级与下级单位层层签订责任状。市局与各区县司法局、局属各单位、局机关各处室签订了民主评议政风行风责任状，各单位也与各部门层层签订了责任状，进一步强化各层次领导的责任。同时建立分管领导检查指导制度。市局领导分组带队深入基层单位进行蹲点调研，各级领导按工作分工建立行评工作联系点，抓好行评工作的检查指导，并形成正式文件，落实分管领导的责任。各级行评领导小组及办事机构成立后，都建立了明确的工作岗位职责，确保行评工作真正有人抓、有人管、有人干。

二、宣传造势，氛围浓厚，认识明确，做到人人重视行评、人人了解行评、人人参与行评。

为了确保行评工作在全系统得到全面的贯彻落实，市司法局始终把宣传发动工作贯穿到整个行评工作的始终，做到人人重视行评、人人了解行评、人人参与行评，采取的主要措施包括：

（一）落实好层层动员和阶段再动员工作。4月5日，市司法局召开了全系统民主评议政风行风工作动员大会，对评议工作进行了动员和部署，在每一阶段工作结束后，积极做好阶段总结和转段再动员工作。5月18日，进行了学习动员阶段总结和自查自纠阶段动员，7月13日进行自查自纠阶段总结和落实整改阶段动员。全系统各区县司法局、局直属单位、劳教单位按工作部署先后完成了动员、学习再动员工作。

（二）采取多种形式深入进行宣传动员。市司法局要求全市司法系统每个机关公务员、劳教干警、法律服务工作者都要牢记行评目标的“五个明显”（以人为本的理念有明显增强，依法行政的水平有明显提高，干净干事的风气有明显形成，监督管理的机制有明显加强，服务质量有明显进步）、评议内容的“六个方面”、时间步骤的“五个阶段”，并对干部的掌握理解情况进行考核；市劳教局将民主评议行风工作的目的、要求，方法、步骤等制作成卡片，发到每个干部职工手上；市局机关、各区县司法局、各劳教所制作了图文并茂的宣传栏，充分利用活动宣传栏将开展政风行风评议工作情况及时进行宣传报道；市局办公室党支部还统一制作了入党誓词宣传卡片；局行评办还将《民主评议政风行风工作实施方案》专门印成3000多本小册子，发到全系统每名干部职工手上；许多单位编印了行评工作简报，宣传和张贴了行评工作主题标语口号，刊出了宣传窗、宣传栏，制作了卡片、宣传册；市律师协会通过工作网络向全市912名党员律师提出加强政治纪律的要求；潭岗劳教所组织了学习心得现场观摩会等等。

（三）加强信息的采集和宣传报道工作。在全市司法行政系统内部，利用“广州司法”简报、“广州司法”杂志等宣传阵地，刊发行风评议工作的成功经验做法，自3月行评工作开展至今，已编发工作专刊9期。在对外宣传上，充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体和网络平台，大力宣传本系统工作中的“亮点”和涌现的好人好事，争取社会的理解、监督和支持，收到了良好的社会效果。

三、广征意见，找准问题，落实整改，力争取得机关工作作风明显转变，文明执法理念和为民服务的意识明显增强的实效。

广州司法行政系统各级党委、各级单位在深入宣传发动的基础上，以内查、外访、邀请来访等形式，深入查找问题，广泛征求意见。市司法局向市直属42个机关单位发送了问卷调查表，就落实政风行风建设责任制、依法行政和履行职责中的政风行风、推行政务所务公开、切实纠正损害群众利益的不正之风、廉洁从政以及改进作风提高服务质量等六个方面情况征求评议意见。此外，局党委以民主生活会为契机，分派了四个工作组全面进行内访。全系统各级各单位均向辖区党政机关、群团组织、企事业单位、人民群众和服务对象发放了征求意见表，劳教系统还分别在劳教人员和其家属中开展调查活动。潭岗劳教所还与劳教人员及其亲属召开了“面对面”的座谈会，诚恳征求意见。据统计，全系统共发放调查问卷9000余份，回收率达到93％，满意率达100%。为使上级单位和有关部门加深对该局行评工作的了解，帮助自身查找工作中的不足，党委书记卢铁峰、局长叶育长等局领导班子成员亲自带领局机关各业务部门领导和行评办人员分成八个组到23个上级和有关单位走访。属下各级领导班子成员也都分别带领工作组走访辖区党政、人大、政法等单位，充分征求意见和建议。各单位还通过召开座谈会，走访服务对象，设置评议意见箱、公示栏，开设热线电话，完善投诉机制等多种形式，敞开大门，广泛征求有关单位、社会各界的意见和建议，准确、全面、深入查找本系统、本单位在行风建设中存在的问题。全系统共召开各种座谈会270多次，设置评议箱、公示栏300个。绝大多数劳教场所在接见室中设立意见评议箱和公开投诉举报电话，市公证处还在单位的网络平台上展开“公证行业的荣辱观”，“公证人员如何外塑形象内强素质”等主题讨论，局法制宣传处则将调查问卷表通过“广州普法网”向社会公开，请广大网民公开评议等，种种举措确保了查纠问题、征求意见横向到边、纵向到底。

此外，市司法局充分运用各种载体，把行风评议活动与“三个走在前面”为主题的排头兵实践活动、社会主义法治理念教育、干警岗位大练兵活动、先进典型事迹报告会等各种活动载体有机结合起来，通过邀请省委宣传部讲师团的教授作 “三个走在前面”排头兵实践活动和树立社会主义荣辱观的专题报告，组织召开表彰暨先进事迹报告会，开展“以促行风建设、争当排头兵”为主题的演讲比赛，举办“仪表形象设计大赛”等有效载体，来查找本系统的司法行政工作与争当排头兵的差距在哪里，为民服务做得好不好，群众是否满意，执法理念是否树立，工作作风是否转变等，从而有效促进查摆问题的深入开展。

根据各单位反馈的情况，全局查找问题和意见、建议有四个方面40条。主要涉及队伍建设、作风建设、业务工作和福利待遇等方面。市司法局按照“边评边改，纠建并举”的工作要求，认真落实好存在问题的整改工作。

（一）加强队伍调整、交流和培训，切实提高干部队伍的综合素质。在加强队伍调整和交流方面，市司法局通过民主公开选拔的形式，在局属各单位选拔了30多名正、副处级干部，并进行岗位交流；同时，制定干部轮岗计划，组织干部分期分批进行轮岗挂职锻炼。这些措施，使班子配置趋于合理，机关工作的活力得到增强。在加强培训工作方面，市司法局分期分批选派副处以上领导干部到清华大学培训；市劳教局分期分批组织科队长进行集中培训，重点提高干警文明执法的能力和水平。此外，还注意了抓好有针对性的教育培训工作，如通过组织召开广州市十佳劳教警察和十佳司法所长表彰大会暨先进事迹报告会，将其事迹汇编为《先锋谱》一书等形式，不断强化对本系统先进典型的学习，进一步增强广大干部文明执法、司法为民的意识；而局基层管理处、律师、公证行业、调处办等单位也都先后举办了多期业务培训班。通过这些多层次、多渠道、有重点的培训，切实提高干部队伍的综合素质。

（二）结合社会主义法治理念教育，增强依法行政和文明执法的理念。针对劳教干警文明执法问题，市劳教局结合社会主义法治理念教育，深入开展文明执法的教育整顿；结合劳教系统岗位练兵部署，深入开展了练思想、练作风、练技能、练技术、练身体的岗位大练兵活动，劳教局组织编写了《劳动教养管教工作文件选编》，印发各劳教单位人手一册，作为开展练兵活动的教材；此外还举办了“十佳劳教警察”先进事迹报告会，邀请检察院同志作预防职务犯罪讲座等。通过整改，进一步增强了广大干警爱岗敬业精神，提高了履行岗位职责的技能。各劳教所及广大干警普遍树立了以人为本的文明执法观念。各单位都采取了一系列的人性化管理措施，提高了劳教改造质量。

（三）加强法律服务建设，增强为民服务的意识。市司法局根据社会形势和《公证法》实施需要，将公证管理处从律师公证管理处分出来，单独设处，从业务上加强律师、公证的管理；根据法律服务存在问题，在律师、公证队伍中开展以服务为民为宗旨的职业道德、诚信建设教育整顿；加强与公安机关合作打击假冒律师，加大对律师、公证人员的监督惩戒力度。与此同时，从体制上加强律师、公证协会的管理，结合换届选举，律师、公证协会设立了党委、惩戒委员会，各律师事务所、公证处设党支部，从社会主义法治理念建设上，切实加强党的领导，以党风建设促进行风建设。目前，各法律服务部门和行业都能坚守以诚信为民为荣，以失信于民为耻的荣辱观，积极采取为民、便民、利民的服务措施和举动，真心实意为人民群众办实事、办好事，为民服务的意识明显增强。

总的来看，市司法行政系统的行风建设总体情况良好，在民意调查中，受访单位、窗口办事人员和市民总体上对市司法系统的行风建设工作给予了正面评价。从单位的评价看，“服务质量”、“服务态度”、“依法行政”、“政务公开”、“工作作风”等方面的满意度均超过九成五。受访单位对司法系统近一年来的行风改进状况也给予充分的肯定。近年来，市司法系统在劳教改造、安置帮教、普法、人民调解、法律援助服务等多项工作在全省、全国都创出了品牌，得到社会各界的认可。这充分显示市司法局多年来对行风建设常抓不懈，以行风建设促进司法行政系统各项工作不断创新发展，成果是显著的。

行风建设是一项长期性的系统工程，必须常抓不懈。我们相信，通过这次行风评议，必能不断改进和加强各项工作，为进一步贯彻落实依法治市方针，建设社会主义和谐社会作出新的贡献。

大力推进公职律师试点工作

为建设和谐广州提供优质法律服务

广州市公职律师事务所

广州市于2002年12月9日成立了全国首家公职律师所即广州市公职律师事务所，三年来，在各级政府和领导的关怀重视下，全体公职律师团结努力，积极奉献，形成具有广州特色的“广州模式”公职律师制度试点，为探索建立中国公职律师制度，开拓了一条可行之路。

一、基本情况

按照司法部和省司法厅关于开展公职律师工作试点的要求，2002年12月9日广州市公职律师事务所正式成立。我市以市公职律师所成立为契机，在各级行政机关的领导和主持下，加大推行公职律师制度的力度，各区、县级市也加快了组建公职律师事务所的步伐。至今，全市己批准设立13个公职律师事务所，正式挂牌开展公职律师业务的有11家公职律师事务所，各公职所成立后都注重硬件和软件的建设，同时通过为当地政府提供方便、快捷、优质的法律服务，赢得政府的支持。全市11家公职所有9家公职所有独立办公场地，办公设备基本具备，从具体情况看，市公职所、番禺区、增城市公职所硬件建设较好，特别是番禺区公职所每个公职律师都有独立的办公室，这种办公条件适合律师业务要求，能跟上我市合伙律师所的办公条件。

全市共有公职律师132人（包括拟发展的第二批省市直单位的公职律师），其中市公职律师所92人，区县级市公职所40人，公职律师年龄结构、学历情况、执业年限、职称状况等方面较好，全市公职律师队伍普遍年轻，有能力、学历高，知识面广，有较为丰富的执业经验，业务能力强，是一支政治素质高、业务能力强的专业法律服务队伍，在各级政府依法行政中能发挥着重要作用。

各级政府职能部门设立公职律师岗位的试点工作开展顺利。目前，己在省直11个部门发展26名岗位公职律师，市直21政府职能部门发展57名岗位公职律师，共计83名，这些岗位公职律师积极履行职责，为政府部门提供卓有成效的法律服务，试点工作取得实际成效。

二、规范管理

    公职律师事务所的建立创造了政府法律服务工作的新方式，这是一项具有开拓性的工作。公职律师事务所在成立伊始，就按照司法行政部门的要求，积极地探索和完善各项规章制度，注重打造公职律师的形象和品牌，强调规范化管理理念。

（一）建立健全公职所内部的管理制度

第一，制定公职所基本工作制度。全市的各个公职所在设立后都根据自身的实际情况及需要，制定了公职律师事务所工作规则，对事务所的行政、财务、业务管理、档案管理等方面进行了规范。如市公职所制定了《广州市公职律师事务所工作规则》，该规则分为总则、职责、纪律、学习制度、会议制度、办文程序、收结案制度、业务管理、档案管理、内务管理等十章，内容涵盖律师事务所管理的各个方面，为规范公职所的工作奠定了基础，也为区、县级市公职所建立所内部的工作制度提供了范本。同时，在事务所内部建立了岗位责任制度，明确规定每个岗位的职权、责任、任职条件、工作程序。

第二，制定专项工作制度。公职所针对管理的重要程度和难度，制定了专项工作制度。一是在业务管理方面，各公职所制定了《公职律师事务所业务管理规则》，在基本制度的基础上进一步完善了收结案登记、案件承办、法律文书的管理、案件质量监督、集体讨论案件、卷宗归档等环节，并建立执行疑难案件集体讨论制度，建立所内公职律师办理各类业务的流程和标准，规范律师的执业行为，建立案件质量反馈与评价制度，重视收集客户的意见，不断改进服务方式，提高服务水平和办案质量。二是市公职所针对岗位公职律师的特殊性制定了《广州市公职律师事务所业务管理规则》及《政府工作部门公职律师业务统计案件登记流程》，进一步规范了岗位公职律师的案件登记流程、案件承办和业务统计等工作。三是为充分发挥出专家顾问的作用，市公职所制定了《广州市公职律师事务所专家顾问工作规则》、《广州市公职律师事务所咨询专家顾问程序规定》。四是市公职所为改进工作作风，提高工作效率和服务质量，制定了《首问责任制度》、《首办责任制度》、《服务承诺制度》三项制度，并建立投诉处理机制，公布投诉电话，专人负责投诉处理，及时查处本所律师的违法违纪行为，向投诉人反馈结果。五是健全财务制度，制定《财务管理规定》、《会计电算化管理制度》。依法设立会计科目，会计帐簿，会计凭证、会计报表和其他会计资料真实、准确、完整，符合会计制度规定。原始凭证、帐簿、会计报表等会计资料以及印章由专人负责保管。此外，市公职所还制定了固定资产管理等制度。各区、县级市公职所也根据自身实际情况制定了专项工作制度，确保了各公职所的正常规范运作，切实做到了“以制度管人、管财、管物”。

（二）逐步规范外部运作机制

第一，加强与法制部门协调。我国《律师法》未明确公职律师的执业权利、执业保障、执业地位等，因此，公职所自成立起，在业务办理、业务拓展、职能职责等难以具体明确，尤其与法制部门在职能上难以厘清，业务开展上存在一定的困难。我市各公职所针对此情况，积极发挥主观能动作用，在处理外部关系、业务交办等方面，建立了一套较为成熟的操作规则。如白云区公职所在办理案件方面，与区法制办在业务交接、业务办理、职能划分等方面就处理得很好，关涉政府的诉讼案件，由区公职所负责承办，重大的非诉讼事务，由区政府法制办和区公职所共同承办。这套较为成熟的工作制度，使白云区公职所工作开展得有声有色，这也可为其他一些公职所借鉴。

第二，加强与政府部门协调。市公职所针对岗位公职律师既是政府部门的公务员又是市公职所的公职律师的特殊性，为避免双重管理容易出现的重叠、冲突及监管真空，积极开展调研，对岗位公职律师的业务监管、办案调派、执业考核、执业保障等方面与政府部门探讨与协商，以形成一套规范成熟的管理机制，以提高岗位公职律师的管理效率和管理效果。

三、职能发挥

全市各公职律师所自成立以来，认真履行职能，从2003年5月起正式开展业务，至200６年上半年，广州地区公职律师共办理各类诉讼566件、非诉讼案件10771件，法律援助案件2908件挽回经济损失26103.056万元。参与处理信访案件8059件，解答法律咨询14660人次（其中市公职所办理诉讼案件231件，非诉讼法律事务8568件，挽回经济损失1.7亿元）。

市、区（县）公职所通过承办诉讼和非诉讼法律事务，在规范政府的行政行为、促进政府依法行政、加强法律援助工作、解决群众打官司难等各方面发挥了重要的职能作用：

一、依法诉讼，切实维护政府合法权益。公职律师受政府及其职能部门委托，代理各类诉讼案件，依法维护政府合法权益，促进了政府依法行政、依法管理。为市协作办代理的贷款纠纷案，为国家挽回经济损失500多万；公职律师积极处理WTO、CEPA法律事务，参与广州市90家出口企业9宗国际贸易争端的代理诉讼，最大限度维护了国家及企业的利益。公职律师代理参与诉讼的香港汉贤国际有限公司诉市规划局关于二沙岛一、二区规划调整一案，涉及国家赔偿3.4亿元。为减少和防止国有资产流失，市公职律师事务所注重发挥作用，积极参与办理永大集团与香港中银担保合同纠纷案、羊城大厦物业拍卖案、绢麻工贸公司土地补偿款案、穗华公司债权债务等案件，以切实维护政府合法权益。

二、谏言献策，为政府提供专业法律意见。广大公职律师以高度的政治敏感性和责任感，积极参与处理了一批大学城拆迁、烂尾地块处理、7·21海珠广场坍塌事件、荔湾旧城改造等社会影响重大的群体性法律事务，并为政府依法决策、依法行政进行可行性分析与法律论证。市公职律师事务所为社会影响较大的事务提供法律建议。在7·21海珠城广场坍塌一案中，公职律师对楼宇的安全鉴定、组织居民回迁、制定赔偿方案、证据保全公证等问题提供了法律咨询意见，为领导决策提供法律依据。同时，公职律师还对发给250多家商铺租户的相关文书从法律上予以把关，市政府有关领导对公职律师的法律意见给予了充分的肯定。公职律师在“5·11”毒酒事件发生后，及时提供法律意见和处理的相关法律依据，供领导和执法部门参考。此外，公职律师还积极参与国有资产专题会议，对“伍湛记”、“清平记”等老字号品牌的使用和管理提供了专业可行的法律意见和建议。

三、突出作用，积极推进建立法治政府。公职律师在执业中积极为政府及其部门草拟、修改、审查规范性文件及合同，把好法律关，防止“法律漏洞”，避免法律风险。《广东省农村集体经济组织管理办法(草案)》出台后，市公职律师事务所从建设社会主义新农村、维护农村社会稳定、推进基层民主政治建设的实际出发，对《草案》提出修改建议，受到省法制办的高度重视，并予以采纳。对《广州市XX会财务管理办法》、《广州市XX信息网工程可行性研究委托合同》提出修改建议，得到了委托单位采纳。我市公职律师还积极参与草拟、审核了《广州市城镇房地产权登记办法》、《广州市测绘管理办法》、《广州市房屋租赁管理规定》、《广州市农村集体建设用地使用权流转规则》、《广州市土地储备管理办法》、《广州市城市规划管理技术规定》、《广州市地方税务局涉税信息公开管理办法》、《广州市禽畜批发市场管理办法》、《区县知识产权工作指导意见》等规范性文件，为建立法治政府，推进依法行政发挥了积极作用。

四、注重实效，着力解决重大纠纷难题。市公职律师事务所积极为政府及其部门解决重大纠纷难题。仅今年上半年，公职律师参与全市处置闲置土地182宗，其中注销用地批文和收回闲置土地共130宗，较好地发挥了为政府及其部门提供法律服务的职能作用。公职律师参与乐华成功回收系列商标并与TCL合作的资产重组案件，协调了近30宗市属企业重大经济纠纷和劳动争议案，充分发挥了公职律师的重要作用。公职律师还参加了广州大学城、武广铁路客运专线、广东省建材机械厂国有土地使用权、中国出口商品交易会旧会馆收地补偿事宜的处理，建立健全监管企业法制工作网络和系统内部法律顾问网络，协助企业完善了内部法律监督机制，为大型企业健康有序的发展奠定了基础。

五、发挥优势，全力维护社会和谐稳定。市公职律师事务所充分发挥自身专业优势，担任了多个政府项目或公益团体的法律顾问,全力维护社会和谐稳定。市公职律师所受第八届少数民族运动会筹委会的委托，担任该运动会的法律顾问，对《第八届全国少数民族传统体育运动会筹资管理办法》三个配套文件进行审核修改，为降低少数民族运动会筹办中的法律风险，确保运动会顺利开展打下了坚实的基础。同时，根据市领导指示，市公职律师事务所与民运会筹委会签订了《法律顾问合同》，指派一名公职律师于每周三、五到筹委会办公，随时了解和处理相关法律事务。同时市公职律师事务所积极参与法律援助工作，着力解决困难群众打官司难的问题，共办理法律援助案件20宗，办理的农民工追讨经济补偿金案获得胜诉，为维护社会和谐稳定做出了贡献。

四、几点成效

从2002年底至今，广州市推行有别于全国其他地方的公职律师模式即广州模式的公职律师试点工作，在广州、广东乃至全国都产生了积极而深远的影响，取得了很大的成效。三年多来广州公职律师试点工作主要成效有：

第一、广州推行公职律师制度，促进了两级政府依法行政，提高政府法制法程度，树立了政府依法行政的良好形象。广州成立了公职律师所并设立政府部门岗位律师后，政府依法行政的意识明显增强，不管是市政府领导、区政府领导，还是政府部门的领导在决策、管理政治、经济、文化和其他各项社会事务时，都不同程度的征询公职律师意见。黄埔区、白云、增城市等政府领导依法行政意识强，在决策和解决一些重大问题都意识到征询公职律师意见，增城市的政府领导说的更生动：我现在去哪都要带着公职律师。公职律师通过对政府的行政行为提供有效的法律意见，确保政府行政行为的合法适当，产生较好的正面影响。

第二、广州推行公职律师制度，提高政府决策水平和决策科学性，政府机关依法行政水平明显提高。目前，有7个区公职律师参与区政府的决策，有些政府部门在本行政机关作出重大决策前听取公职律师意见已形成一种工作制度，如广州海关，广州规划局等部门。这样，不仅规范政府和行政机关的行政管理和行政行为，而且为行政决策提供有力的法律依据，弥补决策中可能出现的法律方面的漏洞，对政府各项工作起到了重要的保障作用。

第三、政府部门的公职律师能最大限度发挥律师作用，解决了行政机关在处理法律事务上的实际困难，提升行政机关处理法律事务的专业化水准。政府机关在聘请社会律师时，虽然社会律师法律专业知识水平较髙，但对政府工作缺乏了解，在沟通上有一定的障碍，而公职律师尤其是本部门的岗位公职律师不但具有较高法律专业知识，同时非常熟悉政府机关的运作，尤其熟悉本部门的运作，在处理具体法律事务上驾轻就熟，具有“离得近、叫得应、专业熟、信息灵、反应快、保密好”等特点与优势，发挥了社会律师其他法律顾问难以替代的重要作用，便于行政机关处理法律事务。同时行政机关自身拥有公职律师，无论对内还是对外都提升政府机关处理法律事务专业化水准。

第四、节约行政成本，提高处理行政机关法律事务的效率。广州模式设立岗位公职律师,其本部门一般法律事务由其本岗位公职律师处理,遇到疑难重大案件,由公职律师所组织专家论证或整合公职律师资源,这种由专门机构服务,由财政统一拔付经费,集中支付专家论证经费,实施环节简单,确保公职律师履行,职责发挥作用,从而较好节药行政成本,同时公职律师所实行集中管理模式,建立一套制度来加以规范,提高了行政机关处理法律事务的效率.广州模式公职所的设立为政府及各部门提供可靠的人才保障和组织保障。

第五、广州公职律师的模式, 为我国试行公职律师制度提供了新的经验,其特有的模式对我国公职律师制度产生了积极的影响.我国从1995年提出公职律师试点工作以来,全国各地试点的模式其主要是上海浦东模式和扬州模式,其特点是公职律师分散在政府各个部门或集中在政府之中主要为行政首长服务,其不足之处是律师末能依托一个专业的法律服务机构执业,律师在执业中产生法律障碍,而广州模式的公职律师制度是一个专门的公职律师事务所,既有专门编制的专职公职律师,又有分散在各政府部门的岗位公职律师,公职律师所既有自身的业务,又有管理其他公职律师的职责,其优势是既发挥律师的专业整体优势,又使公职律师有了独立执业的基础,便于公职律师进行行业化和专业化的科学管理，解决了公职律师执业的法律障碍,它既有其它模式的优点,又克服了其他模式的不足,是公职律师制度的一种理想的模式,是社会经济和政府法制化程度发展较高所选择的一种理想模式,此模式将对我国公职律师制度产生积极和深远的影响。

五、存在不足

第一、公职所业务交接的协调机制尚待完善,公职律师业务范围有待进一步拓宽。根据编委赋予各公职所主要职责是:承办各级政府交办的法律事务。在目前成立的11家公职所当中有8家公职所业务是由政府领导或各部门交办，末能建立起相当畅顺的业务交接机制,只有3家公职所和政府法制办关系是理顺的。公职所的业务由谁交办，政府有法律事务亦不知道找公职所办理,公职所承办的法律事务比较零散,有个别公职所业务仅承办法律援助业务,致使公职所未能发挥应有的职能作用。

第二、区县公职所人员不到位或公职所与法援合署办公,影响公职所职能的发挥,个别区县公职所机构批准成立,但未能招录到律师或由其他岗位律师兼任,导致公职所人员迟迟未能到位;全市有6家公职所和法援合署办公,这虽有利于整合人力资源,但实际上弊大于利,公职律师与法援律师合一,会导致律师角色模糊,而产生利益冲突,影响政府在群众中的威信,也不利于各自作用的发挥,影响公职所和法援的发展。

第三、公职律师法律地位不明确,影响公职律师作用的发挥;岗位律师在各自职能局中从事哪些工作,如何开展工作,其奖励等没有明确,目前各政府部门岗位律师,除了自身行政岗位所赋予的行政职责外,公职律师的职能是一项额外的职责,其除了有相应的义务外,并没有相应的权利和待遇,许多岗位公职律师反映其行政岗位所赋予职责已相当繁重,难以有精力和时间兼负公职律师的职能,同时律师的调查取证、开庭、阅卷等执业权利不能得到法律的有效保障,在政府部门中以行政机关工作人员作为诉讼代理人有时比律师角色代理更为有利,这些不利因素影响了岗位公职律师作用的发挥。

第四、公职律师工作宣传不够,公职律师还不为更多的政府部门所了解.我市公职律师制度从2003年正式推行以来,岗位公职律师也仅在17个政府部门中试行,许多政府部门没有公职律师,部分也是限名额发展公职律师,许多人员不知公职律师的职能是什么,区县或部门公职律师工作开展的情况取决于行政领导重视程度。

践行社会主义法治理念

积极推进劳动教养向违法行为矫治过渡

翟卫国  杜俊强

社会主义法治理念是马克思主义法学理论与中国国情和现代化建设相结合的产物，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是劳教工作的重要指导思想。近年来，从依法治国和践行社会主义法治理念、构建和谐社会的时代要求的角度出发，对劳动教养的改革探索与实践力度在不断加大，其中主流的思路就是制定符合中国国情的《违法行为矫治法》。笔者从践行社会主义法治理念的角度对如何实现劳动教养向违法行为教育矫治改革过渡进行了探讨。

一、践行社会主义法制理念对理清劳教工作改革思路的现实意义

（一）践行社会主义法治理念，是适应新时期劳教工作改革的客观需要。当前，我国正面临经济社会转型，社会各阶层利益结构发生深刻变化，社会各种矛盾凸现，人们的世界观、人生观、价值观不可避免地受到影响和冲击。在改革和开放的过程中，西方的法律思想和法律制度被引进和流入，一方面我们借鉴和吸收了其中有益的部分，促进了我国立法和执法工作水平的提高，但同时也给我们的法治观念带来消极的影响，甚至有人对我们社会主义法律制度进行全面否定，在他们眼里月亮总是外国的圆，完全不顾我国的国情和社会制度，主张全盘照搬照用。具体到我们劳动教养制度，有人套用西方资产阶级的法治理念来衡量，声称劳教制度违背了宪法，侵犯了人权，主张应该取消这个制度。国外一些敌对势力和代言的媒体也在不停地攻击诋毁劳教制度。实际上，这是一叶障目，别有用心。虽然劳教制度需要进一步改革和完善，我们的具体执法工作需要进一步加强和改进，但从根本上讲，劳动教养制度是符合中国国情的。几十年来，劳动教养制度在教育挽救违法人员，维护社会稳定方面起着不可替代的重大作用，是具有中国特色，符合中国国情，仍然具有强大生命力的的法律制度，对此我们应该坚定信念，充满信心，树立社会主义法治理念教育，对执法意识形态领域存在的问题进行正本清源，用正确的法治理念和价值取向统一思想，澄清模糊认识，纠正错误观念，旗帜鲜明地抵制和反对各种资本主义、封建主义思想和价值观念的侵蚀，始终坚持劳教工作改革的社会主义方向。

（二）正确认识客观评价劳动教养制度的问题。劳动教养工作是人类改造事业的一个重要组成部分，自劳动教养制度1957年创建到现在已经49年了，先后经历了创办劳动教养学校，探索劳动教养特色，创建现代化文明劳教所阶段。40多年来，全国各级劳教机关成功地教育挽救了近400万劳教人员，为维护社会治安的稳定做出了重大贡献。但我们也应客观的认识到，随着社会主义民主和法制的发展，特别是改革开放后我国日益融入国际社会并对国际普遍准则的认同，这一制度的弊端日渐显现，不但成为西方国家攻击我国人权问题的口实，也与其他法律之间有不少抵牾之处。近年来，法学界、司法界对劳动教养制度的存废争论不已，焦点在于这一制度在实践中“很管用”，但从法治的原则上、从维护公民人权角度看又存在“严重缺陷”。

（三）正确认识劳动教养向违法行为教育矫治改革中的继承与发展的问题。笔者认为，劳动教养制度向违法行为教育矫治改革过程中，坚持的是从中国的国情，中国的社会变迁及整个人类历史进程进行全面、系统的思考，把握劳动教养在中国社会管理和治理中的角色，比较和借鉴西方国家相关法律的有益思想，突出鲜明的中国特色。新的违法行为教育矫治法律制度不仅是下位法向上位法的提升，重要的是对劳动教养法律制度的传承和发展，不是简单的废除或替代，是对社会主义民主法制建设的补充和完善；新的法律制度也不仅仅是从法律名称上的改变，更值得关注的是从该项法律制度的性质、定位、所调整的法律关系以及执行程序、管理模式、矫治形式、设施条件、管理队伍等诸方面用法律进行规范和确定。《违法行为矫治法》的制定，将对违法行为教育矫治工作提出更高的要求和标准，同时也对传统的执法理念、管理方式、教育形式进行重大变革，我们将面临严峻的挑战和重要的发展机遇期。因此，改革、创新、发展劳动教养执行方式和教育矫治模式，努力提高教育矫治质量，适应《违法行为矫治法》的要求，走出一条具有中国特色的教育矫治法制之路，是我们各级劳教机关义不容辞的重要职责。

二、劳动教养向违法行为教育矫治改革过程中需要解决的问题

劳动教养向违法行为教育矫治改革过程中，执行管理模式的改革是关键所在。经过长期的探索和改革，劳动教养制度初步形成了独具特色的执行管理模式。客观地讲由于劳动教养法制建设发展滞后，执行管理模式的改革与完善存在一定的局限性。从上世纪90年代始，各级劳教机关适应法制建设的要求，对执行管理模式进行了不懈地探索和改革。在创办劳动教养学校、创建现代化文明劳教所、创办劳动教养特色等几个重要阶段，首先都是对劳动教养执行模式进行改革和创新。据有关资料显示，三种管理模式已在即将出台的《违法行为矫治法》中用法律的形式加以确定。因此，各级劳教机关要转变长期形成的执行管理思维定式，应对劳教立法后对原有的执法理念、执行模式、管理机制、场所设施等方面带来的挑战，缩短法律制度变革和新旧体制转型引起的阵痛，确保《违法行为矫治法》出台后执行管理制度的平稳过度和健康发展。为此，要解决三个问题：

（一）要实现冲破传统执行管理思想的禁锢。回顾劳动教养执行制度的创立和发展，一个非常重要的历史渊源是劳动教养在最初建立时根植于劳改管理体系之中，劳教执行管理制度的初创乃至以后相当一段时期内，是在劳改制度的影响和作用下逐步发展形成的，劳动教养执行管理制度带有明显的劳改执法理念、管理思维也是不争的事实。对这些问题，要用客观、发展的眼光理性地审视，不能简单地归咎于劳改模式的影响或所谓的“二劳改”而加以摒弃，我们要实现冲破传统执行管理思想的禁锢，应在执法理念、创新意识上找原因，丰富和发展劳动教养执行管理制度。

（二）在改革过程中树立正确的发展创新思想理念。劳动教养作为具有中国特色的法律制度，能够生存并发展长达近五十年之久，其生命力和优质性不容质疑。而有些人不能用历史的、辨证的、发展的眼光看待劳动教养面临的各种复杂问题；不能从社会文明进步的角度去考察劳动教养的历史与现实发展；不能从社会主义民主法制建设的基本原则去研究劳动教养的规律与实证基础。这些意识虽非主流，但对改革创新劳动教养制度所产生的负面影响不可低估。因此，我们不能屈从于外部环境的争议和质疑而自我否定，必须树立正确的发展创新的信心和思想理念，学习借鉴其它法律制度的成功经验和理念，摆脱争论和质疑的偏狭，克服现行制度的弊端，使劳动教养的改革创新与模式设计充分体现公正与效率相统一的价值观。

（三）充分做好改革过渡时期的理论与实践积累工作。劳动教养执行制度改革是一项复杂的系统工程，需要调动各方面积极因素共同参与。当前，在《违法行为矫治法》尚未出台之前，必须深入思考，积极应对，提前进入角色，主动调整立法完成后的许多不适应的因素。在过渡时期，我们要充分做好改革过渡时期的理论与实践积累工作，不能按部就班，坐等观望，对执行制度的改革完全寄望于立法的完成。

三、积极推动三种模式改革是劳动教养向违法行为教育矫治改革的有益尝试

以封闭式、半开放式、开放式为主要形式的三种管理模式的确立，对教育理念、教育体制、教育方法、教育内容和评价标准提出了很高的要求。建立与之相匹配的教育矫治模式，不仅是劳动教养职能属性的体现，更主要的是适应即将出台的《违法行为矫治法》的规定。

（一）树立大教育理念，突出教育矫治主业地位。创新劳动教养教育矫治方式，是劳动教养改革发展的时代要求，体现了劳动教养和今后的违法行为教育矫治法律制度教育本质特色的核心环节。应当确立现代教育矫治观念，包括以人为本，关注需要，注重改善与发展的理念；整合资源，优化结构的大教育理念；注重目标，注重过程，注重手段的科学、全面和可持续的教育理念。大教育理念的提出，对教育矫治工作的性质、宗旨、目的从劳动教养的职能属性、社会效益等方面诠释了教育人、感化人、挽救人的特性和目标。

（二）构建科学合理的教育体系，全方位开展教育矫治工作。随着社会变革和劳教对象的变化，教育工作正面临着一系列现实问题，以“三课”为主的教育内容和“说教式”、“灌输式”的教育方法已很难适应劳教人员日益多元化、复杂化的深层次需要。为此，必须改革创新教育矫治的内容和方法，增强教育矫治工作的针对性、科学性与实效性，形成科学、系统的教育矫治模式，在原有教育工作的基础上，构建具有综合性、边缘性、应用性特点的新兴学科矫治教育学和多种教育形式与内容形成的一个多功能、多特质、体现最佳效益的综合系统的教育体系。凸现教育内容的社会性。针对劳教人员普遍存在的法律意识淡薄、思想道德水平低下、缺乏劳动技能等问题，重点开展法律常识、思想道德修养和职业技术教育，顺应社会劳动力市场的需求，学习掌握职业技术，提高回归社会后的就业谋生能力。丰富教育载体的多样性。创造良好的文化氛围，用先进的文化教育人、用健康的思想引导人，用英雄模范事迹激励人，矫正劳教人员的不良行为和恶习，陶冶情操，塑造良好的人格，积极组织劳教人员开展各种丰富多彩的业余读书、文体活动、兴趣爱好、知识竞赛、先进模范事迹报告等辅助教育活动。增强教育方法的灵活性。采用课堂化教育与短期培训相结合；集中教育与个别教育相结合；所内教育与社会帮教相结合；系统讲授与专题讲座相结合；心理健康教育与行为矫治相结合。根据劳教人员的不同类型合理编班，合理制定教学大纲、教学计划和受教育时间。

（三）构建科学客观合理的教育矫治评估体系，实现填补传统教育考核量化的空白。传统的对劳教人员教育挽救质量评估主要以解教后的重新违法犯罪率为主要评价依据。然而，在真正意义上对劳教人员实现量化考核方面还是空白。劳教人员解教后是否重新违法犯罪，取决于社会后续照管、家庭教育、自身心理行为取向等多种因素的作用和影响，简单归责于劳动教养执行机关教育矫治质量不高有失公正。教育矫治质量评价体系是由多种要件构成的综合体。根据劳动教养执行管理和教育矫治的实际，对劳教人员教育矫治质量进行科学化评估，应按照精细化、数量化、程序化和动态化的原则，运用定量和定性相结合的方法，做出以适当数量化为主，辅之以定性的结论。因此构建科学客观合理的对劳教人员教育矫治评估体系，填补传统教育考核量化的空白，是动教养向违法行为教育矫治改革的重要突破，也是必须实现的目标之一。

（作者单位：广州市岑村劳教所）

对三段管理在戒毒劳教工作中应用的思考

刘  斌  区肇君

长期以来，劳动教养制度被境外媒体和人权组织诟病，社会百姓对此也颇多微词。他们习惯将劳教与劳改混为一谈，并认为都是“坐牢”，这是一个严重的错误认识。为破除这种不恰当的思想，劳教工作创特色的呼声越来越大，三段分级管理的出台是深入贯彻党的“教育、感化、挽救”劳动教养工作方针的体现，是劳动教养工作行政性、强制性、教育性的“有机”组合，更是劳教工作创特色的一项阶段性成果,它使劳教工作进一步得以规范和科学管理，它在劳教工作体现了更多的人性化色彩。下面，笔者对“三段分级”管理如何在戒毒劳教人员中应用进行探讨，以求抛砖引玉。

一、三段分级管理的定义及其适用范围

（一）定义：三段分级管理是指劳教人员接受教育矫治的全过程划分为三个阶段，以宽严相济、分段实施、层级动态管理的形式，根据劳教人员的教育矫治程度相应实施封闭式、半开放式、开放式管理的执行模式。三段分级管理以封闭式管理为基础，以半开放式管理为主要模式，实施开放式管理的劳教人员应当严格控制。其中封闭式分有训练级和实习级；半开放式分有宽松级和自主级；开放式分有所区矫治级和社区矫治级。

（二）适用范围：根据《司法部关于进一步深化劳教办特色推进管理工作改革的意见》的要求，封闭式管理的对象是新收容的劳教人员、未经过脱毒期的戒毒劳教人员、有重大犯罪嫌疑的劳教人员以及其他不适宜实行半开放式管理的劳教人员，对所新收容的劳教人员应当实行不少于三个月的封闭式管理；半开放式管理的对象是经过封闭式管理，日常表现较好，思想稳定的劳教人员；开放式管理的对象是经过一定时间半开放式管理，确有悔改表现，不致再危害社会，且剩余劳教期限不足原决定期限的三分之一，具备帮教条件的劳教人员。

二、戒毒劳教人员的心理、生理和认知特点。

心理上：戒毒劳教人员以自我为中心，极端自私，情绪低落，思想抵触重，没有责任感，且精神状态不稳定、心灵扭曲，寻求刺激，追求享乐，好逸恶劳，逆反心理强，还存在严重的心理障碍。

生理上：戒毒劳教人员行为习惯极不正常，不讲卫生，没有礼貌，懒惰散漫，且身体素质差，免疫力低，传染性疾病多，发病率高，“心瘾”深。

认知上：戒毒劳教人员存在（1）顽固性、错误性。思想极其顽固，抵触情绪大，他们认为吸毒的钱是自己的或者是家里的，没有犯其他案，不偷不抢，别人管不着，送劳教是不合理的，主观上表现出不服法，反映出法制观念淡薄。（2）欺骗性。表里不一，说话反复，对自己说过的话经常不算话。面对干警的管教存在“做一天和尚撞一天钟”的麻痹思想。（3）伪装性。表面上都能够接受改造，服从管理，但暗地里却不服管教，千方百计想与管教干警抗衡或制造矛盾。（4）脆弱性。戒毒劳教人员的情感极其脆弱，他们文化素质普遍偏低，且由于长期吸毒造成家庭困难、婚姻破裂等问题，往往使得他们对自己完全丧失了自信心和自尊心。

三、三段分级管理在戒毒劳教人员中应用的相关思考

三段分级管理在戒毒劳教工作中的应用不能停留在传统的对普通劳教人员教育的层面上，必须引入医学、心理学、理论学等科学理论知识，对戒毒劳教人员的心理和生理以及改造情况等作出综合的评估，才能达到理想的改造和矫治效果。剖析目前的戒治教育，不难发现存在的问题和矛盾，如：1、对吸毒劳教人员缺乏全面科学地认识，强调他们是违法者的一面，而忽视他们是受害者的一面；放大了他们积习难改消极的一面，不重视他们同样希望摆脱毒瘾积极的一面；2、课堂教育内容空泛，理论化、理想化，脱离戒毒劳教人员的现实需要，干警带有较高期望值的灌输教育与戒毒劳教人员被动接受、感受不深形成反差；更多的追求遵纪守法的效果教育与出所后的社会适应力差、易受毒品诱惑的矛盾突出；3、对吸毒劳教人员亲情教育力度加大与他们缺乏对家庭和社会的责任感相矛盾；4、吸毒劳教人员的人格障碍得不到消除，缺乏缓解心理问题的方法技巧，难以驾驭和控制自我等等。因此，在三段管理的具体实施时务必要注意避免这些盲区，要从两方面看待戒毒劳教人员，即一方面是违法者，另一方面是受害者。

针对以上戒毒劳教人员的特点，笔者认为三段分级管理在戒毒劳教人员中的具体实施应设置一个更为灵活和切实的管理模式，即具体矫治期分四期，包括：入所矫治期、戒毒康复期、戒毒巩固期、适应社会期，其中每期也划分三级，即封闭式、半开放式、开放式。

(一)戒毒劳教人员的“四期分级”管理在应用中需注意的问题。

一是需对戒毒劳教人员进行必要的思想转变引导和认识。管理模式转变后，劳教人员思想存在错误认识：以前实施的百分考核模式，以综合考评劳教人员的总体表现给予减（增）期，而分阶分级管理模式不存在以分减（增）“期”，劳教人员存在“干多干少一个样”的认识，从而导致改造情绪低落，改造积极性不高等现象的发生。

二是需对广大干警进行劳教工作的方针、政策的再教育。分阶分级管理不是“关押”式管理，而是以认知教育、重塑人格、技能培训为结合的康复管理式管理。这里，我们必须充分认识到重塑健康人格和技能技术培训是分阶分级管理中的核心和重点。

三是需建立一套完善的戒毒劳教人员心理健康档案。三段分级管理中，戒毒劳教人员在实行何种等级的处遇时，心理和思想因素是一个重要的衡量指标：由封闭式到半开放式、由半开放式到开放式都需对劳教人员的心理状况进行充分的评估方可进行分级，因此，心理健康的康复程度在各矫治区中不能忽视。

四是分阶分级管理要以完善、系统、成熟的社区矫治设施和矫治体系为软件支持，如加大现代化信息技术手段，提高对基础管理资料的信息处理效率，加快管理教育工作流程相关软件的开发和信息电子化处理，实现资源共享等，从而提高矫治工作的科技含量和装备水平。在实行分阶分级管理后，戒毒劳教人员将根据自身的心理和生理的改造情况被划分到不同的社区继续强化教育，因此，每个社区都应根据戒毒劳教人员的习性和特点，合理、严格安排各种管理，但始终不能偏离甚至忽视“认知教育、重塑人格、技能培训”这条主线。

五是分阶分级管理始终要以确保劳教场所安全稳定，提高教育改造质量为目的，以规范程序、科学管理为核心，将戒毒劳教人员整个教育挽救过程科学划分为不同阶段不同级别管理，同时需明确各阶段各管理级别的管理内容、执法程序、工作要求、评价标准，不仅要使劳教人员而且要使全体干警明确在具体阶段应当做些什么，应到做到什么程度，强化对教育挽救过程和效果的控制和考核。

六是在划分等级处遇时，要合理安排，尽量避免在同一矫治等级中形成牢固的地域帮派，影响改造秩序，同时，各流程管理（即级别管理）必须要有明确的晋降考核标准、考核程序、考核手段和考核周期，确保考核方式由以往的干警扣分为主转向劳教人员积极改造争取奖分为主，从而改变以往干警唱“独角戏”的局面。

（二）“四期分级”管理在戒毒劳教人员中具体应用的思考。

1．“四期分级”管理中对戒毒劳教人员教育的目标、内容和形式的确定。

分阶分级管理中，封闭式管理对象进行全过程、全方位的干警直接管理；半开放式管理对象采取干警直接管理和劳教人员民主管理、自我管理相结合的管理；开放式管理对象以劳教人员自我管理为主，辅以干警直接管理、跟踪衔接管理和综合帮教管理。因此，劳教教育工作就应根据劳教人员的认错意识和改造情况、文化程度等情况确定不同阶段和级别的教育目标，科学合理地摒弃、丰富和更新教育内容，采取灵活多样、注重实效的教育形式，全面考虑，突出教育重点。

（1）教育目标：要以认错、遵守所规队纪、树立法制观念、提高认知能力和自我控制能力、培养和提高社会适应能力为重点，通过教育促使劳教人员转化思想、矫正恶习、学习技能，成为遵纪守法、遵守社会公德、自食其力的良好公民。具体设想：入所矫治期和戒毒康复期应实施集中式、灌输式为主的强制性教育，以认错程度、遵守所规队纪和树立法制观念为主要目标；戒毒巩固期则以实施启发式、引导式为主的教育，以提高戒毒劳教人员的认知能力和自我控制能力为主要目标；适应社会期则应实施自主式、互动式为主的综合帮教，以培养和提高社会适应能力为主要目标。

（2）教育内容：要以入所教育、分类教育、法制教育、思想道德教育、心理健康教育、岗位技术教育、职业技能教育、就业指导教育、出所教育为主要内容，辅以文化教育、兴趣爱好教育，全面体现面向社会、立足挽救、转化思想、传授技能的教育原则。具体设想：入所矫治期和戒毒康复期是着重对新入所人员进行认错教育、所情教育、行为养成教育，再加以一些分类教育、法制教育、思想道德教育、心理健康教育的部分教育；戒毒巩固期则根据戒毒劳教人员的实际情况实施需求式教育，以心理健康教育和职业技能教育为重点，继续开展法制教育、思想道德教育、辅之以文化教育、兴趣爱好教育；适应社会期以出所教育为主要内容，在干警的指导下，戒毒劳教人员可自行选择适合自己特点的教育内容，突出回归社会，结合社会实际开展警示教育和技能培训教育。

（3）教育形式：以课堂化教育为主导，突出社会化教育，实行劳教场所、家庭、社会、劳教人员相结合、相互补的多主体教育，实现教育工作科学化、制度化、系统化、规范化以及多元化。具体设想：入所矫治期和戒毒康复期应以课堂教育教育为主，以辅助教育、社会帮教为辅，对严管、危险的劳教人员进行个别转化教育；戒毒巩固期应以课堂教育、辅助教育、社会帮教相结合，同时，适当开展在干警指导下的自我教育，开展丰富多彩的文化体育活动，注重所区文化建设；适应社会期是以社会帮教、辅助教育和自我教育为主，突出社会化教育，建立有效的帮教制度，落实好帮教措施，规范所外“三试”，实行各种教育主体的有机互动。

2．“四期分级”管理中戒毒劳教人员矫治阶段和时间的划分。

一是入所矫治期。矫治期限为1-2个月，实行封闭式管理。通过严格的生活制度管理，创造一个良好的矫治氛围，加强毒品常识教育，使学员对毒品及其危害性有较深的认识，并且养成良好的行为规范。

二是戒毒康复期。矫治期限为6个月，实行封闭式管理。通过开展思想道德、法制、心理健康和戒毒专项教育、康体训练(即劳动锻炼、体育锻炼、队列训练、合理配餐)，巩固转所矫治成果，树立正确的道德、法制观念，初步掌握心理卫生、心理健康知识，深化对毒品危害性的认识，树立自主戒毒的意识和信心，进一步恢复身心机能。

三是戒毒巩固期。矫治期限为6个月，实行半开放式管理。学员掌握一定的自我戒毒技能，并能使用一些心理矫治技能自我调节，初步建立起良好的生活行为方式，树立正确的生活观念，增强对社会、家庭的责任意识和承受挫折的能力，使戒毒劳教人员自觉抵御毒品的控制力有所提高。

四是适应社会期。矫治期限为剩余劳教期，实行开放式管理。通过放假、参加社会公益劳动、所内试工、试农、所外执行等形式，使戒毒劳教人员有条件地接触社会，增强适应社会能力和回归社会后自我控制力，强化戒毒教育矫治效果。

3．“四期分级”管理中戒毒劳教人员在各矫治期所需达到的矫治目标。

一是入所矫治期，要使戒毒劳教人员学会学习，主要从提高戒毒劳教人员辨别能力、认知能力、分析能力方面上着手，并以“授之以鱼，不如授之以渔”的方法，让戒毒劳教人员对学习产生兴趣，并掌握学习认知的手段，自觉投身学习，以提高拒毒防毒的思想意识。

二是戒毒康复期，除要学会学习外还要学会做事，因为此时戒毒劳教人员刚刚脱毒，可以说还是站在毒瘾的边缘，因此，要积极引导劳教人员继续与毒品划清界线，巩固脱毒成果。主要通过参加生产劳动、模拟社区等，使劳教人员把精力集中在学习掌握解决实际问题的综合知识和技能上。

三是戒毒巩固期，除学会学习和做事外，要学会做人。此时，戒毒劳教人员的健康生活方式可算正式建立起来，因此，要通过道德、伦理等教育，使他们掌握与人共处、交流、合作的知识和技能，通过沟通和互动，让戒毒劳教人员相互交流戒毒经验和脱毒历程，从而帮助提高劳教人员对毒品的抵御力和控制力。

四是适应社会期，此时，戒毒劳教人员还要学会生存，主要通过对戒毒劳教人员进行就业前“生存训练”教育和“回归就业”指导工作，培养劳教人员在未来生活中生存并获得成果所需的综合素质和能力，以适应和改造自己日后所会遇到的生存环境，并通过对劳教人员进行就业形势和政策教育、择业技能教育和回归前心理辅导等，帮助劳教人员选择适合自己身心特点的发展道路。

（作者单位：广州市岑村劳教所）

将外来流动人员纳入流入地和谐社会体系中的思考

齐小平

据统计，目前黄埔区共有外来流动人员19.5万人，流动人口与本地常住人口的比例是1∶1；其中“城中村”流动人员与转制社区居民的比例约为1.7∶1，在一些外来流动人员较为密集的自然村如沙元下村，这一比例甚至高达10∶1。和谐社会不仅是当地居民的和谐，同样包括与流动人员的和谐，流动人员和谐融入当地生活是社会和谐的基础，也是构建和谐黄埔的必然过程。

一、加强流动人员管理服务，是建设和谐黄埔的重要方面

流动人员工作、学习、生活在黄埔，与黄埔经济和社会各项事业发展息息相关，政府若不按辖地管理原则对流动人员进行管理和服务，就谈不上黄埔经济社会的全面发展，也就不可能全面实现建设和谐黄埔的目标。

（一）流动人员是建设和谐经济体系的重要力量。

从就业情况来看，流动人员中就业人口约有14.6万人，其中6-7万人在工厂工作（打工）；约6万人从事第三产业，包括在市场做小生意，开士多店，作商业、餐饮业、运输业雇员等；少量从事农业（如代耕户）；约1.5万人打散工或暂无工作。这些数量庞大的流动人员为城市的经济繁荣和社会进步带来了一定的积极作用。在加速工业化进程的特定发展时期，综观全国各地，那些经济发展迅猛的城市其外来流动人员也较多，看一个地区的经济繁荣程度，一定程度上可以看看该地区外来流动人员的数量多少。深圳外来流动人员与当地户籍人员的比例为5∶1；东莞外来流动人员与当地户籍人员的比例为4∶1；江苏昆山外来流动人员与当地户籍人员的比例为1.1∶1；广州1200多万人，外来流动人员就占了近500万。由于雇用外来流动人员的成本较低，行业或企业的总经营成本也较低。低成本优势是特定发展阶段这些城市的经济发展走在全国前列的原因之一。

    外来流动人员也是“城中村”转制居民收入的主要来源之一。在黄埔区15个转制社区中，出租屋收入是相当部分社区居民的主要经济来源之一。如沧联社区每年出租屋租金收入就达2500万元左右,全区转制社区和城市生活小区出租屋若全部据实计算每年应有过亿元的租金收入。

    当然，并不是流动人员越多越好。关键看流动人员的构成是否与当地的经济结构相适应。正常情况下，流动人员结构与产业结构变化是一个互动的过程，产业结构调整升级有利于优化流动人员结构，流动人员素质提高也可以推动产业结构调整升级。

（二）流动人员是建设和谐社会体系的关键群体。

由于流动人员成分复杂，现阶段在我区的外来流动人员整体素质仍然不高，给我们的管理工作带来了多方面的冲击，考验着政府的管理能力。主要包括以下几个方面：