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目 录
卷首语
着眼于建设平安和谐广州全力推进“十一五”期间司法行政事业持续发展………本刊评论员
专题调研
以创新的精神 精细的管理 有力的领导 全面推进司法行政工作科学发展………卢铁峰
以科学发展观统领司法行政工作全局 为创建平安和谐广州作出新贡献……………叶育长
业务工作
依法设置公证机构 推动公证事业科学发展……………………………………黄永东 陈翎
我市人民内部矛盾排查调处工作研讨会综述…………………………………….本刊评论员
构建和谐社会与人民调解制度的完善……………………………………………严军兴 笑宇
论人民调解工作的着力点………………………………………………………………李江涛
加强社区调解 构建和谐社会…………………………………………………………卢玉萍
点援制——法律援助模式之探索………………………………………………………谭祥平
他山之石
关于澳大利亚司法制度的考察报告…………………………………………市局赴澳新考察组
着眼于建设平安和谐广州
全力推进“十一五”期间司法行政事业持续发展
3月15日，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在十届全国人大四次会议上通过，这是今后五年全国人民的共同行动纲领，是全面建设小康社会历史进程中的又一重要文献。《纲要》指出，“十一五”期间要大力推进社会主义和谐社会建设，深入开展平安创建活动。司法部、省司法厅先后出台了“十一五”规划，对五年内全国、全省司法行政工作的改革发展，提升为经济社会保驾护航的能力作出了部署。广州司法行政工作要如何谋篇布局，开拓进取，推动“十一五”时期的改革发展，为建设平安和谐广州作出更大的贡献，是亟待研究解决的重大课题。
推进“十一五”期间的司法行政工作，必须着眼于建设平安和谐广州，不断提高司法行政法律服务、法律保障的能力和水平。要围绕各级党委、政府的中心工作，加强劳教、安置帮教、法律援助、人民调解和人民内部矛盾的排查调处工作，为维护社会稳定服务，推进律师、公证、基层法律服务工作，为建设社会主义新农村、增强城市自主创新能力服务，规范普法宣传、司法考试、面向社会服务的司法鉴定管理工作，为维护司法公正、优化城市文明法治环境服务，全面提升司法行政工作的层次和水平。
推进“十一五”期间的司法行政工作，必须以科学发展观为统领，努力实现各项工作全面、协调、可持续发展。坚持目标和措施相配套，长期目标和近期目标相结合，确保各项工作环环相扣，循序渐进，形成一套科学的司法行政工作体系。坚持统筹兼顾，突出重点，加强劳教所、区（县级市）司法局、街（镇）司法所的建设，夯实司法行政基层基础，确保各项工作落到实处。坚持以人为本，把关乎群众切身利益的工作作为突破口，推进律师、公证、人民调解、法律援助工作，切实解决困难群众“请不起律师”、“打不起官司”的问题，切实维护好人民群众的合法权益。
推进“十一五”期间的司法行政工作，必须结合自身实际，打造“广州品牌”。广州是华南地区的中心城市，毗邻港澳，对外开放程度高，我们应当利用好这种政策和地缘优势，进一步推动法律服务业与港澳同行及国外发达国家的交流、合作，提高涉外法律服务水平，不断增强法律服务的辐射力和竞争力，形成独具特色的“拳头产品”，为广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市提供优质高效的法律服务。
编者按：“十一五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是司法行政工作改革发展的重要阶段。如何为实施“十一五”规划开好头，起好步，理清今后五年的发展思路，推动司法行政工作转入科学发展的轨道，增强为广州经济社会发展提供服务和保障的能力，意义十分重大。为此，市司法局党委书记卢铁峰、局长叶育长站在全市司法行政工作改革发展大局的高度，撰写专门文章，对新形势下全市司法行政工作的改革和发展进行了全面深入的思考，进一步廓清了思路，明确了任务，提出了要求，具有很强的现实指导意义。现刊发如下，供各单位学习。
以创新的精神 精细的管理 有力的领导
全面推进司法行政工作科学发展
卢铁峰
今年是实施“十一五”规划的第一年。做好今年的工作，对于为“十一五”时期的良好发展开好局、起好步，切实推动我市司法行政工作发展转入科学发展的轨道，具有十分重要的意义。科学判断当前和今后一个时期司法行政工作面临的形势，我认为，一个突出的特点就是，出现了很多新情况、新问题、新领域，既为我们工作的发展提供难得的机遇，也带来了新的挑战。一是社会转型明显加快，人民内部矛盾呈现新的特点，无业流动人口、城中村，以及农村征地、城镇拆迁、劳资纠纷、企业军转干部待遇等问题，成为新时期出现的新矛盾新问题。二是和谐社会建设进程加快，构建社会主义和谐社会的历史任务为司法行政工作的发展提供了新的舞台，社会主义市场经济体制的全面形成拓展了法律服务者特别是律师业新的工作空间。三是社区建设和新农村建设步伐加快，群众公民意识不断提高，共同参与公共事务成为趋势，对法律新的需求成为必然。四是社会公平正义被提到更加重要的位置，司法公正是社会公正的最后保障。法律援助工作、司法鉴定工作、公证工作面临新的发展机遇。五是保持社会稳定仍然是顺利推进改革的重中之重，如何在构建和谐社会的进程中正确处理好改革和稳定的关系，需要新的方法和新的政治智慧。
综合考虑各种因素，纵观“十五”的工作和“十一五”的发展前景，布置2006年的工作，既要坚持思路的连续性和决策的稳定性，又要与时俱进，创新提高。我们对今年的定位是创新年、规范年、管理年、发展年，我们工作的主旋律概括起来就是，“创新、规范、管理、发展”这八个字，通过创建学习型、创新型、效率型、规范型组织，实现广州司法行政工作又快又好的发展。
一、把创新发展作为司法行政工作的全部出发点，在实践中走出一条具有广州司法特色的创新路子
在21世纪，一个组织持续发展能否获得，在很大程度上要看管理者是否有办法识别、培育和运用组织的核心竞争力。广州司法行政系统的核心竞争力是什么？就是整个系统的创新能力，表现出来的就是非常有效、而对手又无法复制和模仿的东西。最关键的是必须坚决克服因循守旧、不思进取的心态，真正适应时代的发展要求，用新理念来提出新思路、用新举措来应对新情况、用新办法来解决新问题，使司法行政工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。
创新必须遵循一定的原则。一是创新的目标是力争在全局工作中取得更重要的地位。始终围绕广州市委、市政府的中心工作发挥职能作用，这是广州司法行政工作获得长足发展的根本动力。现在同类地区、同类条件的一些单位，为什么工作成效不一样，一个关键问题是能否争取党委、政府对本部门工作的重视和支持。这其中包括争取必要的投入，解决工作推进的困难，既要靠有为去争取有位，也要靠发挥主观能动性，多协调，多做争取的工作。去年，广州市委作出争当构建和谐社会排头兵的决策，我们准确把握这个大局，做了很多卓有成效的工作，多次受到市委、市政府领导的肯定。现在，构建和谐社会的步伐明显加快了。“虽有智慧，不如乘势。” 目前，人民内部矛盾排查调处已经成为全国政法工作第一位的工作，司法行政机关首当其冲、责无旁贷，我们一定要利用这个有利时机，创新人民调解工作，更加注重研究新时期人民内部矛盾的新特点、新形式，体现工作的前瞻性，力争在全市政法工作中保持可持续的工作优势，把一时的优势转化为长久的胜势。二是创新的本质就是创造性地破坏。这意味着先破后立。比如公证工作，根据今年3月即将实施的《公证法》要求，市一级只能设立一级公证处，我们的初步设想是只保留市一级，设立全市统一平台，如果没有对原来公证组织机构、业务流程的破坏，是根本做不到的。坚持改革创新和统筹发展，是科学发展观的基本要求。随着广州经济社会的快速发展，我市司法行政工作也不断出现新情况、新问题，必须用改革的方法和创新的举措，加快突破长期影响和制约司法行政工作的体制性障碍、机制性束缚和保障性困扰。今年重点要开展的几项工作是：（一）以提高基层履行职能的能力作为体制创新的突破口，构建完整的基层司法行政体制，努力实现基层司法行政机关思想上的创新，管理上的履职，体制上的突破，能力上的提高，激发活力，催生活力。（二）积极推进劳教制度向违法行为教育矫治制度的改革。深化劳教办特色工作，三段式管理模式不能仅仅停留在形式和做法的变化上，要有实实在在的效果；要更加注重劳教戒毒模式的创新，探索建立戒毒劳教人员巩固期的可行性做法，创新后续帮教机制，切实巩固所内戒毒效果，减少吸毒劳教人员“二进宫”、“多进宫”现象；大力推进劳教系统信息化建设，坚持走科技强警之路，努力提高劳教工作科技含量。（三）建立司法鉴定案件受理、鉴定程序、文书规范、质量评价、投诉处理、信息公开等制度，大力推进司法鉴定技术标准建设和管理信息化建设。（四）完善法律援助工作机制。加紧制定和完善法律援助“三项标准”，重点解决政府法律援助机构人员纳入公务员管理和法律援助业务经费列入本级财政预算问题，完善法律援助工作与相关部门的衔接配合机制，加强法律援助与司法救助的衔接。三是创新的途径是创造性地借鉴和模仿。如果没有借鉴和模仿，而是一味地闭门造车和冥思苦想，就不会有工作效率可言，甚至会得不偿失。我们广州司法行政工作毕竟在全国还不是拔尖，很多工作还不能和国内外的同行比肩。“他山之石，可以攻玉”，发达国家的经验、其他兄弟省市单位的经验我们都可以拿来借鉴，通过开发和创新后，成为自己的东西，比原来的基础上产生质的提高。现在我们广州律师事务所有263家，执业律师已达4000多人，律师人数相当于内陆中等省份的律师人数总和，况且，广州作为经济发达的珠三角中心地带，毗邻港澳，在客观上具有其他省市不可比拟的优势，应该引领律师业的改革发展，为全国创造更多的经验。但是，现实情况是，我们的品牌所、品牌律师在全国占的比例还很小，在专业化、规模化、国际化等方面还没有形成自己的特色，在部分高端法律服务市场（如跨国并购、反倾销、全国性重大诉讼案件、证券、涉外非诉讼等），广州律师界已丧失领先优势，市场已经被国外或国内京、沪地区同行蚕食，特别是我们的律师在广州构建和谐社会中的作用还没有真正体现出来。比如，随着构建和谐社会进程的加快，以及中国民主政治的发展，我们律师参政议政的潜力还很大，我们未来可以做的事情还很多。在国外，欧美国家的立法机关、执法机关、行政机关中有许多人都是律师，美国总统中超过一半是律师；在西欧和北美，律师在很大程度上是法治历史的参与者和书写者，在政治选举中发挥着不可替代的作用，全面负责策划选举活动、制定宣传战略、把握敏感议题、接待媒体采访等等。我们要善于借鉴律师业比较发达国家的成功经验和做法，准确把握律师工作在构建社会主义和谐社会中的工作重点和切入点，不断提高为和谐社会服务的主动性、自觉性和工作实效。
必须推进建立全系统的创新体系。我们强调创新，必须坚决克服“一风吹”、“一刀切”的倾向，真正从自身的实际出发，区别对待，因情施策，同时注意解剖麻雀，及时发现、总结、推广典型经验和做法，注重搞好结合、突出特色，坚决克服“照抄照搬”的现象。今年，全局启动社区矫正试点工作，这个试点如何开展、如何明确职能定位，我们要通过建立各项规章制度，积极稳妥地推进。要通过深入的调查研究，吃透上情、掌握下情，真正把局党委和上级机关的要求与本系统、本部门的实际紧密结合起来，创造性地开展工作。当前，在全系统内建立一套行之有效的创新体系非常紧迫而且可能。这样的体系主要包括如下几个方面。
一是战略创新。面对全面建设小康社会的战略机遇期，我们要坚持有所为有所不为，要紧紧抓住那些对构建和谐社会、对维护社会稳定、对提高党和政府形象具有战略性、基础性、关键性作用的重大课题，抓紧攻关，争取突破。比如，现在人民内部矛盾已成为影响社会稳定的突出问题，由此引发的各类群体性事件明显增多，且处置难度加大，这就是当前的战略性问题，这就要求我们要进一步创新排查调处工作方式方法，定位要往前移，工作要往前靠，要注重源头上的防范和处置，既要及时调解个案，又要积极参与建立各种有效机制。很多矛盾苗头最后演变成群体性事件，我认为，在很多时候，不是没有出动警力，而是警力在群众情绪没有疏导的时候太早介入。现在看来，人民调解工作走向前台是大势所趋，也是成事之举。我的设想是，在司法行政机关牵头调动下，建立司警联动机制，矛盾纠纷发生时，司法行政机关第一线，公安机关紧随其后，疏导在前，防范在后。战略创新还有一个角色定位的问题。有什么样的站位，决定了你能够作出多大的业绩。广州司法行政工作不能简单看作是一个副省级城市的职能工作，也不能仅仅看作是广东省一个省会城市的职能工作，而是牵动全市中心工作、带动全省、辐射华南乃至全国司法行政工作的品牌。整体工作这样看，每个部门的工作也应该这样看。有了站位，就有了高度，才能知道应该干什么，应该找什么人来干事业。当前，对基层司法所的作用和定位还是一个崭新的课题，我们要加大调查研究的力度，争取早出成果。
二是理念创新。理念的改变，并没有改变事实本身，改变的是对事实的看法。当前，摆在我们面前最重要的是要实现执法理念上的创新。比如劳教工作，我们就不能仅仅以场所安全作为工作的终极目标，还必须树立包括队伍安全、执法安全、经济安全在内的“大安全”理念，还要看到劳教人员背后的家庭，以及其家庭背后的诸多社会关系和社会联系，自觉把教育管理工作向社会延伸，延伸到为社会减少不稳定因素，从这个创新的角度进一步提高教育挽救的质量，减少重新违法犯罪率。
三是组织创新。“兵无常势，水无常形”，对于一个组织来说同样是适用的。实行组织创新，就是根据变化了的条件，对整个组织结构进行创新性设计与调整。这就是去年我们两次进行大范围（中层干部晋升、调整、轮岗达60人之多，是历史之最）队伍调整的理论根据。以后，我们要进一步加大干部交流的力度。让整个系统“动”起来，有创新、有危机感。有一些同志，包括一些领导同志，往往忽略了这一点。从根本上说，“变”至少有这样几点好处：第一，给干部创造压力，迫使其在“变”中求生存，在“变”中求发展；第二，让干部有危机感，如果干得不好，人人随时可能被调整出局；第三，在变中发现问题。很多单位的发展思路、岗位、班子，长时间不变，一旦出问题就是大问题，而在变动中往往会提前发现问题；第四，变是规律，世界万物都是运动的，静止只是相对的。我们还可以充分利用创建学习型组织创造的良好氛围和条件，利用全系统学习力的提高，通过积极创建创新型机关、创新型党委，促进全系统创新能力的增强。
四是文化创新。文化，是一个民族和国家生存与发展的根脉。增强创新发展能力，应当重视全系统的思想文化的培植和建设。去年，我们以春节联欢会为载体，充分展现了广州司法行政干部的良好形象。今年要大力推进司法文化建设，用先进文化的亲和力和感染力，锤炼司法干部的素质涵养，塑造司法干部良好形象。重点要加强司法管理文化建设，培育各种健康向上的“组织文化”、“团队文化”，增强干部归属感、荣誉感和团队精神；加强司法行为文化建设，引导广大干部加强个人修养，改善作风形象；加强司法职业文化建设，培养干部的司法理想和职业认同感；加强司法学术文化建设，进一步培育学习型机关和队伍；加强司法宣传文化建设，多出司法文化精品，通过设置“司法论坛”、“司法沙龙”等平台，推出执法为民的典型，凝聚人心、弘扬正气，展现司法队伍的良好形象和时代风采。总之，就是要通过大力推进文化建设，在全系统内营造以创新求发展的良好氛围，实现司法行政工作观念、思路、方法和制度的不断创新。
二、狠抓管理，力促规范，加快推动司法行政工作转入科学发展轨道
科学发展，要求我们要坚持以科学发展观为统领，更加注重提高效率、规范统一、持续改进。这一切都有赖于科学的管理。今年是科学管理年，我们要通过管理，出效率、促规范、创品牌，从而加快推动司法行政工作发展转入科学发展的轨道。
（一）科学管理就是要体现工作效率。我们必须创新管理理念，务必要使“管理就是要出成果，一切不能出成果的管理都是无效管理”理念深入人心。在全系统内发起“与无效管理作斗争”，积极创建效率型机关、效率型场所、效率型团队。
当前，无效管理的现象还比较严重，我们有必要对无效管理的实质进行深刻的剖析，综合起来看，无效管理的表现主要有三个方面：一是没有思维的管理导致无效管理。比如，对工作自己没有思路，依赖外人去想；自己不去想思路，依赖下级去想；工作手段现代化，依赖电脑去想；目的要求两茫然，依赖表格去想。换句话说，没有思维的管理就是管理者没有想就开始干，因而导致无效。目前，有一些领导干部不注重调查研究，不注重掌握上级精神，对文件从不动手，讲话全靠别人写好照念。这就属于典型的无效管理者。二是没有成果要求的管理导致无效管理。比如，将手段的实现等同于成果的实现，这方面的常见现象是将考核手段等同于考核效果；将形式表现的成果等同于成果本身。本来是平时就该做好的工作没有按照要求去做，或者有保留地做，“闲时不烧香”，到了年终考核才大张旗鼓，“临时抱佛脚”，结果虽然在表面上取得了好名次，但管理上的问题却被掩盖了。三是思维的静止导致无效管理。就是想好了一次，不想下一次。曾经有效的管理因为未能随着环境变化调整而变成无效管理。例如，全市劳教场所保“四无”曾经被看作是维护社会稳定的重要手段，也制定了很多行之有效的方法和制度，达到了管理的目的。但是，随着构建和谐社会理论的提出，现在对安全稳定的要求、内涵和以前大不相同了，如果我们还是沿用以前的管理模式，那么原来有效的管理也就变成了无效管理。此外，曾经有效的管理可能由于制度上的偏差变成无效管理。例如，有些考核制度之所以执行不力，关键是在制定制度时没有把量化的指标非常明确地确立起来。
创建效率型组织，与无效管理作斗争是一个长期的任务，有很多工作需要我们去做。也需要借助一些具体的载体去实现，学习型组织就是其中一个很重要的载体。齐鲁出兵家，兵家多务实，“贵势”就是齐鲁兵家务实的重要表现之一。我们自去年8月份提出创建学习型组织活动以来，全系统学习的风气浓厚了，学习的氛围已经初步形成，目前已经初步建立了相应的运作机制，学习型组织的创建活动开始步入健康发展轨道。我们要善于借助这股“东风”，推动创建创新型、效率型组织活动深入开展。
（二）科学管理就是要促进规范统一。我在劳教场所调研时，发现有这么一个事件，原来有一劳教所劳教人员由于场所改制，被分别转入其他所看管后，投诉伙食太差，工作太累，休息时间不够而先后闹事。这反映出一个管理不规范、不统一的问题。管理不规范的问题在律师业、公证业不同程度地存在。我们处于一个内有京、沪强手抢滩，外有上百年历史的境外大律师集团虎视眈眈的时间和空间。司法行政机关作为律师事务所的管理者，必须转变重业务轻管理的思维惯势，认真思考管理促规范、出效益，通过加强管理赢得竞争优势的逻辑关系。当前，推进法律服务业规范化建设是管理工作的重中之重。我们要多加强与行业协会的联系，共同研究和探索管理规律，进一步规范管理，强化管理，以管理促服务，以管理促稳定，以管理促发展。要继续完善制度，建立健全科学有效的管理制度和体系，提升管理水平和管理效能。要进一步强化管理责任意识，落实谁管理谁负责，建立健全和认真落实管理责任制和管理追究制，形成分工合理、权责明确、严明高效的管理格局。在行政管理上要懂得抓大放小，科学统筹，将目标管理、绩效管理和人性化管理统一起来，将业务工作管理和队伍建设管理统一起来。要形成行业协会的管理特色，创新律师、公证、司法鉴定“两结合”管理模式，要科学界定行政机关与行业协会对律师、公证工作的管理职能，加大行业自律性管理的力度，积极探索律师所、公证处内部科学的管理模式和运作机制，重点加强对律师事务所、公证处内部管理的指导和监督。加强平台建设，建立符合律师业发展规律的管理模式；认真实施《公证法》，逐步建立适应社会发展的公证运行机制，形成广州特色。
（三）科学管理就是要多创品牌。实施品牌战略，是我们的一项长期任务。我们要通过打造广州司法行政工作品牌，不断扩大广州司法行政工作的影响力。一是要强化品牌意识。要认真研究当前和今后一段时期党委政府关心、社会关注的热点，把握工作切入点，形成工作品牌，运用品牌凝聚人心，赢得社会的广泛支持。要集中力量创造品牌，持之以恒推广品牌。二是要强化品牌特色。特色是品牌的生命。要注重从上级要求与本地实际的结合中发现特色，从基层的创造实践中挖掘特色，从试点探索中培育特色，并不断凸显特色，形成特有的优势，增强品牌的竞争力。三是增强品牌活力。要擦亮旧品牌，对于已经形成一定知名度的工作品牌，根据社会形势和社会需求变化，进行深度开发和适时调整，不断为品牌注入新的活力。比如，我们的安置帮教工作、普法宣传工作、人民调解工作在全省、全国原来就是一个品牌，创造出鲜明的广州模式，我们不但要擦亮这些品牌，还要在律师、公证、法律援助工作等方面创造出更多的品牌。通过高立意、精制作、强推广，提升广州司法行政工作的整体工作形象。
三、注重提高能力，以加强班子、队伍能力建设来提高司法行政工作发展水平
在全部司法行政工作中，队伍建设、班子建设是根本，也是保障。我们要坚持把“抓班子、带队伍、强素质、树形象”作为一项长期战略任务来抓，为司法行政工作的科学发展提供强大的组织保证。
（一）队伍建设要走规范和教育并重之路。今年是社会主义法治理念教育年，省委最近又作出开展“争当排头兵”活动的部署，我们要紧紧抓住这个有利时机，推进全系统三支队伍树立正确的执法、执政、法律服务理念。劳教系统人民警察队伍管理要以提高整体素质和教育挽救的本领为重点，大力加强队伍的革命化、正规化、专业化建设。当前，如何引导广大干警树立正确的稳定观是确保执法教育取得实效的关键。机关公务员队伍管理要以提高依法行政能力为目标，围绕勤政、廉洁、务实、高效的要求，着重加强调查研究能力、领会落实政策的能力和行政管理能力的建设。我看，今后要特别注重加强调查研究的能力。调查研究是“成事之基、谋事之道”，机关工作人员要多加强与基层的沟通，要把工作重心下沉，自觉做到求策于基层、问计于群众，经常深入基层，总结经验，探索规律，及时发现基层出现的新情况、新问题，研究制定新思路、新举措，紧紧依靠组织和群众的智慧和力量推进工作。法律服务队伍管理要以“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信”为目标，着重加强执业为民，依法诚信，保证法律正确实施，保护当事人合法权益，促进司法公正的执业水平和服务能力的建设。今年还是司法行政系统反腐倡廉工作的制度建设年，要着眼于长远规划，推进长效机制建设，完善以制度管人管事的工作格局，健全党风廉政建设和反腐败工作机制，建立起司法行政系统党员队伍长期受教育、永葆先进性的长效机制。特别是要结合上级出台的防治腐败体系实施意见，结合广州司法行政系统实际，出台自己具体实施办法，着力推进各个方面的制度建设，为建立具有广州特色的司法行政惩防体系打牢基础。
（二）班子建设要着力提高班子的领导力。管理与领导的含义是不同的。从根本上说，管理是计划、预算、组织和控制某些活动的过程。领导则是保证组织拥有明确的前进方向，并使相关的人都理解和坚信它的正确性。领导的基本职能在于为实现目标制定变革战略，不断推动组织进行各种改革。广州司法行政工作在向一流水平迈进的过程中，既需要精细的管理，又需要强有力的领导。经过两次大范围的调整和提拔，各级党委、部门班子都已经基本上得到了充实和优化配备，现在班子中年轻的同志多了，有一部分同志是刚从部队转业过来的，对司法行政工作还比较陌生，或有个角色转换的过程。即使是在司法行政系统工作时间长的同志，也有一个适应新形势要求的问题。要使我们各项工作与时俱进，就必须首先使各级领导干部的能力、才干与时俱进。我认为，对于整个班子和班子中一把手和其他成员来说，提高领导力是当务之急的事情，至少应该在三个方面下苦功夫。
一是要善于创造一个有活力的干事创业氛围。什么样的领导才是最佳领导？我的理解是，所谓最佳领导，就是你的领导水平达到了能够让下属在没有领导的时候仍然正常工作。在我看来，现实工作中，有那么三种类型的领导:一种是靠个人权威。领导有了权力，以为可以随意发号施令；但事实上，他让下属做的事与实际情况根本不符。“权力不等于权威”，你发号施令后，人家可能“口服心不服”。第二种是靠个人的以身作则。这是很重要的，但光靠以身作则，只能带动一部分人，仅仅做到这一点还不够，第三种才是最重要的，就是要创造有活力的氛围。权力要不要？肯定要。如果干部连基本的规章都不遵守，肯定要严格处理；个人的以身作则也是最基本的，但到最后必须变成创造有活力的氛围。如果没有充满活力的氛围，出现问题后靠领导去管，他就可能变成了“救火队长”了。因此，我建议，班子“一把手”应该少过问具体业务工作，把时间花在多创造良好的条件上，使班子内其他成员能够针对分管工作作出好的决策。“一把手”的领导艺术就是为班子中的所有成员定位，让他们去完成职责内的任务，并使他们承担相应的责任。
二是要善于使用和培养人才。首先你要留住人才。俗语说“智士不为暗主谋”，在一个昏庸的领导周围，不可能留住高洁的人才。一个领导尤其是班子中的“一把手”，处于核心和关键的位置，要留住人才，提高班子、队伍的素质，首先要增强“一把手”的能力。要不断提高统领和决策的能力，包括及时了解本地区党委、政府工作全局，了解经济生活发展中涉及司法行政工作的热点、难点问题，协助好与政法其他各家的关系，整合力量，整合资源，抓好工作推进，要多发挥主观能动性，不能过分地依靠上面发“红头文件”，或对上级扶持的期望值过高。其次，我们还要把优秀的人才选拔出来，送到基层去锻炼。没有基层经验，没有实践经验，也是不行的，要让他们到基层去了解情况，积累基层工作经验和知识，要在发展中、实践中选拔和识别人才。还要使人才与职务相匹配，否则，虽才高八尺而终不能用。我们要坚持这样一个导向，用5年到10年的时间，培养一批优秀的高素质的年轻干部走上各级岗位来领导我们司法行政工作。我们要用人、更要培养人，这不是一个人的问题，而是一个战略问题，我们大家都要认真办好这件事。
三是要善于凝聚人心。系统内部的和谐是我们司法行政工作为构建和谐社会发挥职能作用的前提和基本要求。没有系统内部的和谐统一、团结协作，一切发展都无从谈起。大家都知道著名的木桶理论：一只木桶能够装多少水不仅取决于最短的一块木板长度，还取决于木板与木板之间的结合是否紧密。如果木板与木板之间存在缝隙或缝隙很大，同样无法装满水。一个班子、一个集体的战斗力，不仅取决于每一个成员的能力，也取决于成员与成员之间的相互协作、相互配合，这样才能均衡、紧密地结合形成一个强大的整体。我们司法行政工作面广、线长、点多，如果不把全系统的人心都积聚起来，力量就会分散。去年的人事调整，局党委正是基于“务必使每一名干部都树立大司法理念”这样的考虑。今后，系统上下以及各部门之间要多沟通、多联系、多协作，推动司法行政工作不断向前发展。
以科学发展观统领司法行政工作全局
为创建平安和谐广州作出新贡献
叶育长
2006年是全市司法行政工作“十一五”规划实施的第一年，是司法行政工作承上启下的一年，任务艰巨，使命光荣，一定要开好头、起好步。2006年，全市司法行政工作将继续坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻全国司法厅（局）长会议、全省司法行政工作会议、市委八届六次全会和全市政法工作会议精神，加强司法行政基层基础建设，加强司法行政三支队伍建设，加快各项工作的改革创新，充分发挥司法行政工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、维护公平正义、服务人民群众、服务经济社会发展中的作用，切实推动司法行政工作进入科学发展的轨道，为构建和谐广州、率先基本实现现代化创造良好的社会环境和法治环境。我看，主要是做好六项工作：
一、着眼于建设平安和谐广州，积极化解各类矛盾纠纷
目前，人民内部矛盾已经成为影响社会和谐的突出问题。正确处理人民内部矛盾，化消极因素为积极因素，维护好安定团结的发展环境，已经成为司法行政各部门的首要任务。
要完善党政领导、综治牵头、调处办组织协调、各有关部门配合的“大调解”工作格局，建立健全调解组织网络，继续巩固、健全村（居）委、乡镇（街道）的人民调解组织，发展行业性、区域性的人民调解组织，规范和加强企事业单位人民调解组织，探索建立其他面向社会服务的专业化、职业化调解机构，满足社会化解各类矛盾纠纷的需求。要加强规范化建设，建立健全标准化的调委会和调解室，进一步落实调解人员、调解范围、工作原则、工作程序等事项的公开明示制度，抓紧规范使用人民调解的标识和工作徽章。推进人民调解立法工作，争取早日纳入全市立法计划，实现人民调解由传统调解向法制化、规范化转变。加强教育培训，用2年时间把全市人民调解员、调处工作骨干轮训一遍，力争每个司法所有一人以上通过国家司法考试，全面提高基层队伍化解矛盾纠纷的水平。要突出抓好对人民内部矛盾引发的群体性事件的预防和处置工作，积极对社会薄弱区域和不稳定人群开展矛盾纠纷的大排查，严格落实紧急重大情况的报告制度，对100人以上规模群体性事件的预警率要达到85%以上，对500人以上规模的要达到100%。当前，要重点加强对农村征地、城市拆迁、劳动纠纷、企业改制、军队转业退伍人员待遇诉求、涉法涉诉矛盾纠纷的调处化解，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，维护好社会的和谐稳定。市维稳及综治委拟在今年4月份以前召开全市人民内部矛盾排查调处工作经验交流会，表彰先进，树立典型，推动工作。
高度重视和认真做好涉及司法行政工作的群众来信来访和群体性事件的处置工作。切实加强对律师队伍的管理，教育、引导律师在参与处理涉法、涉诉信访和群体性事件中，要有政治意识，把社会效益放在首位，依法维护群众的合法权益，维护社会稳定。对个别违法违规的律师事务所和律师，一定要严格纪律，严肃处理，维护好律师行业的形象。
二、紧密围绕发展第一要务，努力提供优质高效的法律服务
法律服务是我们的重要职能，随着形势的发展，党委、政府和社会各界对法律服务工作提出了更高的要求。各级司法行政机关要紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务，围绕全市经济社会发展的目标任务，进一步加强法律服务工作，为我市扩大对外开放、增强自主创新能力、实现经济社会的协调发展作出贡献。
深入推进律师工作。努力拓展服务领域，研究制定依法维护市场主体合法权益、促进经济增长方式转变、促进区域经济发展，为加快经济社会发展服务的新举措。积极为国企改革、民营企业经济发展、国家和地方重点工程及项目建设等领域提供法律服务。积极探索为我市自主创新的重点区域、重点产业、重点企业和重点产品服务的新路子，努力为进出口贸易、反倾销等提供法律服务，参与构建知识产权法律服务体系，加快公司律师的试点工作。进一步拓展涉外服务领域，紧抓泛珠三角合作协议（CEPA）带来的机遇，加深穗港澳三地律师业的合作，大力提高广州律师业的发展层次和水平。要积极为建设社会主义新农村提供法律服务，引导律师为落实土地承包、土地征用补偿安置、农村剩余劳动力转移等提供有效的法律服务。要为政府依法行政服务，引导律师参与政府立法、行政决策、处理信访和执法监督等各项工作，当好政府的顾问和参谋。继续推进政府部门的公职律师工作，总结经验，建立起广州特色的工作模式。要推进律师管理体制的改革，探索市、区（县）两级管理职能的合理配置，充实和发挥区（县）司法局的管理职能。
进一步深化公证改革。按照《公证法》、司法部《关于贯彻实施〈公证法〉的若干意见》和全国公证工作会议的要求，从有利于公证队伍稳定和公证事业发展出发，积极稳妥地做好公证机构设置和布局调整工作，确保队伍不乱、秩序不散、业务不断、国有资产不流失。依法拓展公证服务领域，引导公证工作在更大范围、更深层次上为各类市场主体参与市场活动提供服务，为扩大对外开放服务，为农业、农村和农民服务。巩固教育规范树形象活动的成果，推动公证工作的规范化、制度化建设。要配合《公证程序规则》等部颁规章的制定，对全市公证规范性文件进行清理和修订，加强对公证业务的监督和管理，促进公证质量不断提高。加快公证信息化平台建设，实现全市公证业务统一受案标准、统一受理编号，并在国家公证收费规定范围内，实行同类证同一收费标准，维护好正常的公证执业秩序，巩固和提高公证公信力。
切实加强法律援助工作。要做好维护社会稳定的工作，主动介入全市经济社会改革，介入各类重大突发公共事件，维护好安定团结的发展环境。要切实维护困难群众的合法权益，下大力气解决困难群众打官司难的问题。当前，要进一步推进工作规范化建设，抓紧出台全市解决困难群众打官司难的具体实施意见，制定和统一全市“三项标准”（公民经济困难标准、法律援助办案补贴标准、法律援助事项补充范围）。要进一步提高援助服务质量，建立法律援助专家学者顾问团制度，进一步提高便民服务水平，扩大法律援助的覆盖面，简化申请和审查手续，从而确保困难群众享受法律援助的关爱，树立法律援助的“广州品牌”。
三、着眼于维护社会稳定，切实加强劳教工作
当前，劳教工作面临的形势更加严峻，不仅劳教人员的构成日趋复杂，吸毒类和患病类劳教人员数量猛增，给教育改造工作增加了难度，市领导也要求我们配合严打整治计划，做好对劳教场所的结构调整，进一步提高对违法犯罪人员的收容和矫治水平。因此，我们必须牢固树立稳定压倒一切的思想，切实强化政治意识、责任意识和忧患意识，增强发展动力，不断加强新形势下的劳教工作。
要切实维护劳教场所的安全稳定。这是劳教工作的首要任务。进一步做好安全稳定的基础性工作。建立健全领导责任机制，明确劳教系统各级领导、特别是各单位“一把手”所承担的责任，市局也将加强对各劳教所面对面的指导,落实监管安全责任制。建立健全排查管控机制，及时发现和排除存在的安全隐患以及执法和管理中的薄弱环节，加大对重点部位、重点时段、重点物品和重点人员的管控力度，建立起完善的安全防范工作体系。认真做好突发事件的防控工作,对脱逃、暴所、生产安全、自然灾害等重大突发事件，要建立和完善应急预案，组织进行演练，提高实战能力。加强信息化建设，建立健全劳教场所的监控系统、报警系统和应急指挥系统，增加防控工作的科技含量。要特别做好对劳教人员艾滋病、结核病、肝炎等传染性疾病的检测、预防和处置工作，防止在所内蔓延。通过努力，确保劳教系统连续第五年实现“四无”，为教育改造创造良好的环境。
要进一步提高劳教人员的教育、挽救质量。这是劳教工作的中心任务。研究制定劳教人员教育改造纲要，多吸收、借鉴先进的科技成果，推动教育挽救工作的规范化、科学化。进一步规范封闭、半开放、开放式三种劳教管理模式，全面铺开“三段式”管理、戒毒康复流程和心理矫治工作，提高矫治转化水平。大力加强劳教戒毒工作，做好对吸毒人员解教后的安置续教，巩固劳教戒毒的成果。抓好劳教人员的职业技术培训，增强其解教后融入社会的本领。加大“法轮功”人员的教育转化力度，确保转化率达90％以上。加快劳教场所的结构调整，抓紧市第一劳教所和市岑村劳教所的改造工作，确保今年市第二看守所（赤坭）收犯2500人，不出纰漏，市岑村劳教所第一期工程竣工，投入使用。抓紧筹办市劳教系统中心医院。抓紧办理申请建设广州市管监狱的有关手续。
四、着眼于搭建一个司法行政工作平台，进一步加强司法行政基层建设
夯实基层基础，提高基层工作水平，是司法行政工作持续发展、创新发展的重要保障。我们广州摊子大，底子薄，比起兄弟省市来说，任务更加繁重。各级司法行政机关一定要看到基层建设的长期性和艰巨性，振奋精神，乘势而上，抓出实效。
大力加强司法所硬件建设。今年是全市司法所建设三年规划的最后一年，我们还有69个司法所的建设任务。这些司法所大多地处老城区，资金投入多，工作难度大。要抓好市里建设资金的督促落实工作，各区（县级市）司法局也要主动向党委、政府汇报情况，抓紧筹措资金，尽快启动建设工作。对已启动的建设项目，要坚持高标准、高质量，认真组织实施，做好项目管理和资金使用的监管，确保建设资金专款专用，落到实处。要通过努力，使基层司法所的基础设施和办公条件有明显的改善，做到“五个具备”：有相对独立的办公场所、统一的司法所标识、实用的工作设施装备、必要的交通通讯工具、整洁的文件档案橱柜。
积极推进司法所软件建设。要花大力气抓好司法所人员的落实，确保用于配备司法所助理员的政法专项编制专编专用，今年要全部用满，并积极争取地方编制充实司法所。要按照司法所规范化建设要求，健全完善人民调解、安置帮教、社区矫正、基层法律服务等九个方面的规章制度，使司法所工作有章可循。切实做到所务公开，实现“五上墙”：司法所业务职能上墙、办事程序上墙、工作服务标准上墙、司法所工作人员职责上墙、监督投诉电话上墙。
加强司法所业务建设。紧紧围绕基层党委、政府的中心工作，围绕维护稳定和经济社会发展中的热点、难点问题，积极主动地开展工作。要以司法所为依托，按照规范、整合、活跃的整体思路，把司法行政各支队伍、各种职能结合起来，形成工作合力，提高司法行政基层工作水平。
深化普法教育和依法治理工作。深入开展法制宣传教育，提高全民法律素质和法治理念。继续抓好各级领导干部、国家公职人员、企业经营管理人员、流动人口和来穗务工人员、青少年学生、社区居民和农村村民的法制宣传教育工作，在全市集中开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”的“一学三讲”活动，促使形成崇尚法制、维护法制尊严的良好氛围。继续推进“法律进单位”、“法律进校园”、“法律进企业”、“法律进社区”、“法律进乡村”的“五进”专项主题活动，在各行各业兴起学法用法的热潮。总结推广“深化法律进社区，创建民主法治示范社区”的试点工作经验，积极参与创建平安和谐社区活动。扎实推进地方、行业和基层的依法治理工作，提高社会法治化管理水平。
扎实推进安置帮教工作。加快小坪安置基地建设，加强对基层创建安置实体的指导，力争实现全市“一街一镇一安置点”，推动安置点建设的集约化、连锁化和规模化，增强对刑释解教人员安置就业的能力。加快信息化建设，对全市安置帮教信息管理系统实行优化升级，建好各区（县）信息管理平台窗口，加强对刑释解教人员的跟踪、监督和管控。改进对刑释解教人员的职业技能培训、就业指导等工作，进一步提升帮教质量，帮助刑释解教人员平稳回归社会，确保今年安置率达到90％，帮教率达到95％，最大限度地预防和减少重新违法犯罪。积极探索筹办一至二个吸毒人员刑释解教后的康复性基地，进一步巩固戒毒效果，降低复吸率。
认真做好社区矫正的试点工作。要按照省《关于在全省实施社区矫正试点工作的通知》要求，结合广州实际，在明确职能、健全机构、落实保障的前提下，积极稳妥地做好工作。
此外，还要加强对新设立的南沙、萝岗区司法局工作的指导和支持，进一步夯实司法行政工作的基层基础。
五、着眼于司法行政事业的长远发展，研究制定全市司法行政工作“十一五”规划和“五五”普法规划，进一步推进司法鉴定、司法考试和法制建设等各项工作
科学发展观是党中央在新时期审时度势、深思熟虑作出的战略决策，对我国当前和今后一段时期经济社会的发展具有重大的指导意义，为司法行政工作指明了前进的方向。各级司法行政机关一定要坚持以科学发展观为统领，统筹兼顾，突出重点，努力实现司法行政工作全面、协调、可持续发展。
要制定好全市司法行政工作“十一五”规划。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是我们党以科学发展观为指导制定的未来五年经济社会发展的纲领性文件。认真贯彻十六届五中全会精神，谋划好广州司法行政工作今后五年的发展思路，是我们当前的一项重要工作。要认真学习、深刻领会十六届五中全会精神，努力找准司法行政工作在全国“十一五”规划中的位置，把握好司法行政工作的发展方向。要努力将司法行政工作纳入全市经济社会发展的总体规划，把握各级党委、政府重视，社会各界和广大群众关心和支持司法行政工作的有利时机，多做工作，多方协调，力争将司法行政工作改革发展的重大事项纳入全市经济社会发展五年规划，为“十一五”期间全市司法行政事业的顺利发展奠定良好的基础和可靠的保障。
要制定好全市“五五”普法规划。作为提高全民法律素质和法治理念，推进依法治国基本方略实施的基础性工作，法制宣传教育一直得到党和国家的关心、重视和支持。中央关于“十一五”规划的建议中明确提出“做好普法工作”，在前不久的全国政法工作会议上，罗干同志也将“更加注重全民法制教育”作为今年政法工作的八大任务之一，要求制定好“五五”普法规划。我们要认真总结“四五”普法的经验做法，进一步完善“五五”普法规划草案，为推进全市“五五”普法工作打下坚实的基础。无论是“十一五”规划还是“五五”普法规划，今年都要开始实施，要起步。因此，制定工作一定要抓紧，一季度要全面完成。制定这两个规划，既要遵循部里、省厅规划的指导思想、目标任务和基本要求，更要立足广州实际，实事求是，突出工作特点，体现自身特色，使规划更具科学性、针对性、指导性和实践性。
要全面开展司法鉴定管理工作。贯彻落实全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》，建立科学统一的司法鉴定管理体制。统筹规划，根据实际需要稳步发展鉴定机构，加强规范化建设，提高鉴定队伍的综合素质。加快建立司法鉴定执业监督网络，杜绝假鉴，防止错鉴，更好地满足司法活动的鉴定需求。抓紧组建司法鉴定专家咨询小组，为成立全市司法鉴定人协会打好基础，确保我市司法鉴定事业的可持续发展。
要推进司法考试的规范化管理。进一步加强司法考试信息化建设，提高管理工作的科技含量。加强对司法考试监考人员的选聘、培训和管理。推动司法考试专业化建设，争取年内设立“广州市国家司法考试考务中心”。探索建立司法考试合格人员统一职前培训制度，推进司法考试与用人制度的衔接。加强法学教育，协助市劳教局做好电大春季本科班的有关工作。
要进一步加强司法行政法制工作。认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，提高司法行政工作的法制化水平。贯彻《行政许可法》，做好规范性文件的审查、发布和清理工作。研究完善有关工作规范，建立行政执法评议考核机制，提高执法监督成效。进一步完善行政复议、行政应诉、法律援助异议审查的办理规程，认真履行法制保障职能。
此外，还要继续加强法学研究工作，积极开展对外交流，举办好全国副省级城市法学会第18次年会。拓宽法学交流平台，做好《市场与法》的更名改版工作，加快研究成果的转化应用。
六、着眼于巩固发展有力的组织保障，大力加强司法行政队伍建设
在全部司法行政工作中，队伍建设是根本，也是保障。各级司法行政机关要以“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”为目标，坚持“抓班子、带队伍、强素质、树形象”，扎扎实实抓好司法行政三支队伍建设，全面提高队伍的执法和服务水平。
要把思想政治建设放在首位。始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑，提高以科学发展观统领司法行政工作，贯彻落实党的十六届五中全会、市委八届六次全会精神的自觉性和坚定性。抓好司法行政队伍的党建工作，探索新形势下思想政治工作的特点和方法，发挥好党组织对司法行政工作尤其是法律服务工作的领导核心作用。
要坚持抓好党风廉政和反腐败工作。推进长效机制建设，完善以制度管人管事的工作格局，建立起司法行政党员队伍长期受教育、永葆先进性的长效机制。继续开展政务公开、所务公开、法律服务公开，狠刹收送红包、跑官要官、赌博和铺张浪费之风，解决群众反映强烈的突出问题。加强对政法专项经费使用的检查督促，严肃查处违法违纪案件。今年是司法行政系统反腐倡廉工作的“制度建设年”，要全面落实省厅《关于贯彻实施〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的意见》，继续深入抓好律师行业惩防体系建设试点工作，力求取得新成效。
要突出抓好各级领导班子建设。推进“一把手”工程，落实好对“一把手”遵守政治纪律、贯彻民主集中制、执行干部人事制度、遵守财经纪律、廉洁自律等方面的监督。切实加强领导班子的执政能力建设，抓好中心组理论学习，提高领导班子执政、执法和服务三方面的能力。进一步完善公开选拔、竞争上岗和轮岗交流制度，将优秀年轻干部和女干部选拔到领导岗位上来。选好配强区（县）司法局长、街（镇）司法所长和劳教所长。加大区（县）司法局领导班子协管力度，做好年度考评工作，推动区（县）班子干事创业。
要加强司法行政三支队伍建设。进一步加强劳教干警的革命化、职业化和正规化建设，大力开展“岗位练兵活动”，提高干警队伍的政治、业务素质。要严格执行“凡进必考、省级统考”的原则，择优录用劳教干警和司法行政机关公务员。要建立完善律师、公证、司法鉴定等法律服务人员的执业准入制度。进一步强化对律师、公证员队伍的教育管理，规范执业行为，严肃执业纪律，坚决查处违法违纪行为。进一步加强规范化建设和诚信体系建设。加强队伍的培训和交流工作，各级司法行政机关要制定好培训计划，分期、分批组织好培训，尤其要加大对基层干部的培训力度。积极开展机关与基层的双向交流。
要深入开展争先创优工作。发现和培养一批先进典型，特别是从劳教所、律师所和司法所等基层和一线成长起来的典型，加大宣传报道力度，树立司法行政工作和队伍的良好形象。要在全系统兴起勇挑重担、争当先进的高潮，推动各项工作的改革发展，确保广州司法行政工作在全省乃至全国的“排头兵”地位。
要大力加强机关建设。培育机关良好的用人机制、工作机制、考核机制和监督机制，促使形成蓬勃向上、振奋人心，讲正气、比贡献、兴学习的机关风气，真正把司法行政机关队伍打造成有战斗力、出业绩、出品牌的优秀团队。大力推进节约型机关的建设。
此外，还要做好市局律师公证管理处的分设、司法鉴定管理处编制落实、街镇司法所编制核定等工作，逐步解决市法律援助处、市法学会、市公职律师事务所人员的福利待遇问题。
依法设置公证机构 推动公证事业科学发展
黄永东 陈翎
当前，我国改革开放和社会主义市场经济深入发展，依法治国进程不断加快，新的形势对公证工作提出了更高的要求。合理设置公证机构是依法发挥公证制度职能作用的客观需要，也是推动公证工作更好为构建社会主义和谐社会服务的必然要求。作为新中国第一部公证法典，《中华人民共和国公证法》对公证机构的设置提出了明确要求，笔者结合广州实际，试对贯彻落实《公证法》要求，科学设置广州地区的公证机构进行探讨。
一、公证机构重新设置的必要性
《公证暂行条例》实施后，为适应改革开放和经济发展的需要，我国建立起了四级公证处体制，即国家公证处、省级公证处、市级公证处和县(市辖区)公证处。当时这种体制在一定程度上促进了公证处的竞争，推动了公证工作的发展。然而，随着我国公证事业的不断发展，这种公证机构设置也逐渐暴露了它的弊端。在同一城市，公证处的管理机关各不相同，特别是省会城市往往存在三级公证处，有些地方还出现事业单位性质与合作、合伙性质公证处并存等情形，管辖交叉冲突，管理难以协调，运作规则、收费标准、服务水准参差不一。为了生存和自我发展，各公证处千方百计地竞争公证业务，个别公证处还压价争揽证源，进行种种不正当竞争，损害了公证的公信力和公证行业的社会形象。造成这种现象最根本的原因是同一地域各公证机构体制不一、公证机构设置重叠、公证管辖混乱，要从根本上解决上述问题，就必须依据《公证法》要求，重新设置广州地区的公证机构。
《公证法》第七条“公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立;在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。公证机构不按行政区划层层设立”，该条文明确规定公证机构应该在同一层级设立，设区的市、直辖市的公证机构设置有设在市级和区级两大选择。至于选用何种方案，应以是否符合本地实际情况，是否有利于公证业健康可持续发展为标准。
二、公证机构重新设置的重要性
(一)有利于解决层级公证层级管理的矛盾。
公证改革后，公证处已不再拥有行政机关的身份，原有的行政级别设置就失去了其存在的合理性。《公证法》对公证机构设置的规定从体制上解决了公证处之间不合理的层级设置，统一了辖区内公证机构的级别，确保了公证机构享有独立的法律人格和平等的法律地位。
(二)有利于从源头上消灭不正当竞争。
同业之间的正当竞争，是市场经济的内在需求。特别是公证作为一个法律服务行业，需要不断提高服务水准，没有竞争很难做到。然而公证处改制后恶性竞争越演越烈，严重影响了公证行业的声誉，阻碍了公证事业的健康发展，究其根源是我国公证处设置层级较多、管辖重叠。《公证法》对公证机构设置的新规定就是从源头上杜绝不正当竞争，促进公证行业适当、有序、规范的竞争，为经济社会发展提供优质高效的服务，健全国家信用体系。
(三)有利于避免地方保护主义的干预。
公证的独立性是公证法律服务的本质需要。随着我国公证工作改革的深入，公证事业得到了前所未有的发展，但是公证机构与主管行政机关存在的不正常联系仍然难以割断。打着促进本地经济发展的旗号，政府机关往往要求公证处办理各种人情证、关系证、低价证和免费证。即使是改为事业体制的公证处，由于主任面临“帽子”与“票子”的选择问题，也不可能按规定自主行使职权和履行职责，无法有效维护独立法人的地位。有些司法行政机关由于经济利益的关系，不仅不能监管好公证处，甚至还默许、放任公证处搞不正当竞争。《公证法》规定公证机构在同一层级设置，就能最大限度地减少地方保护主义的干预，确保公证机构行使职权和承担责任的独立性。
(四)有利于建立健全统一规范、统一平台、统一标准的科学管理体系。
公证机构在同一层级设立，归属同一层级的司法行政机关管理，有利于在管理措施和力度上做到一视同仁，降低政府管理成本，提高管理效率;有利于严格执行统一收费标准和服务规则，营造公平、规范的竞争环境，建立起公证行业相互借鉴、共同发展的和谐关系;有利于整合分散的公证资源，壮大公证服务的规模，提升服务水平，增强抵御风险的能力，满足全社会对公证服务的客观需求。
三、重新设置公证机构必须充分考虑的几个因素
由于各地经济社会发展不平衡，公证业发展差异悬殊，因此，公证机构设置应该充分考虑如下因素:
（一）重视历史经验的积累。
历史的经验是宝贵的财富，一个体制的革新不能完全抛弃以往的基础，否则这种变革是不完整的、不稳定的。纵观全国中心城市，市一级的公证处绝大部分成立时间较长、机构规模较大、业务范围较广、管理比较规范、改革步伐较快，为社会经济发展作出了巨大的贡献，这些是区一级公证处所无法相比的。《中国公证事业“十五”（2001—2005）发展规划》要求“在经济发达地区和中心城市，重点是推动公证处上规模、上层次”，笔者认为，广州这样的中心城市应该以整个城市为辖区基本单位，构建规模化、集团化、品牌化的全市统一的公证体系，推动公证处在人、财、物各方面得到最佳的运行，最大程度上满足当事人的公证需求，而且市一级公证处在对外交流方面能够保持层次和级别的一致性，为公证行业创造一个有序合理的生存和发展空间，保障公证行业的稳定过渡。现代城市公证业只有走整合统一、提高水平、壮大规模之路，才能有效地创立公证诚信品牌，推动现代化城市建设进程，公证事业才真正具有勃勃生机。
（二）建立科学统一的管理体系，增强公证行业的凝聚力。
公证机构的调整必然带来新的管理模式。以管理学的角度看，“管理的层次越多，管理的成本越高，管理的效率就越低下”。在同一城市里，进行公证机构设置必须充分考虑在统一体制中如何使管理更直接到位、科学有效。例如，在市一级设立公证机构，省级司法行政机关主要负责统筹、规划公证机构的布局和发展方向，对公证工作进行宏观管理、监督和指导;市级司法行政机关主要负责制定全市统一公证收费标准和服务规则，严把公证质量关，具体管理全市公证工作;区（县）级司法行政机关局协助、配合上级部门开展公证管理，做好公证机构、公证员年审注册材料的初审上报等具体工作。各级司法行政机关权责明确、分工配合，既能加快推动政府管理模式从集权型向集散型转变，又能打造团结和谐的公证队伍，促使全体从业人员以整个公证行业为依托和归宿，共同树立为公证行业奉献的执业理念。
(三)强化行业协会的职能，建立行业自律机制
公证机构的重新设置也必然促进行业协会的改革。公证行业协会应该由原来空泛、间接的管理转向具体、直接的管理，在建立健全工作机构、引进高素质人才的基础上，通过加大教育培训、理论研讨、维护会员合法权益和调查违规违纪问题等方面的工作力度，切实承担和履行好行业管理的职能，完善公证行业的自律机制，使本地公证机构由原来主要依赖行政管理向自主性管理的转变，充分发挥行业协会代表、服务、自律和协调功能，实现公证行业的自治管理。
综上所述，公证机构的设置问题，除了上述几点要充分考虑外，还要考虑如何能满足经济社会发展的需要、有效降低公证机构重整成本、有利于便民利民措施的推行、更好地遏制公证行业的不正当竞争、吸引优秀人才、进一步增强公证处的经济实力和风险承担能力等。
（作者：广州市司法局副局长 律公处科员）
我市人民内部矛盾排查调处工作研讨会综述
人民内部矛盾的排查调处是引导群众合法表达利益诉求、依法维护群众权益、维护社会和谐稳定的重要工作。为深入分析广州人民内部矛盾的现状和发展趋势，为开展排查调处工作提供理论支撑，推动构建平安和谐广州，2005年12月27、28日，广州市司法局、广州市人民内部矛盾排查调处办公室、广州市法学会联合举办了“广州市人民内部矛盾排查调处工作研讨会”。司法部基层司副司长姜爱东、省司法厅副厅长杨日华、副市长苏泽群，各区（县级市）负责排查调处工作的领导、省内外法学专家、教授等约160人参加了会议。与会领导、专家围绕“建设和谐广州、维护社会稳定”的主题，就新时期人民内部矛盾新规律、人民调解工作立法、人民调解工作体制建设等课题展开了研讨，形成了一批调研成果，为人民内部矛盾纠纷的预防、处置工作提出了很好的理论指导。这次会议主要有以下成果：
一、总结和肯定了我市的人民调解和调处工作
苏泽群副市长指出，近年来，广州的人民内部矛盾排查调处工作在全市基本形成“大调处”工作格局，实现了全市范围内的联防联调，有力维护了社会的和谐稳定，为广州经济社会的协调发展是作出了积极贡献的。
姜爱东副司长认为，广州市的调处工作能积极探索，勇于实践，许多经验做法处于全省乃至全国的领先地位，充分体现了广州市司法行政工作在全国的排头兵地位。
杨日华副厅长充分肯定了人民调解、调处工作为构建和谐广州作出的重要贡献。广州司法行政机关适应形势，主动应对，及时组织召开人民内部矛盾纠纷排查调处工作理论研讨会，积极研究探索新时期开展调解、调处工作的新思路、新手段和新方法，做法很好，值得借鉴。
二、探索了新时期人民内部矛盾的新情况
市司法局局长叶育长在会上作了题为《做好新形势下的矛盾纠纷排查调处工作 努力为构建社会主义和谐社会作贡献》的专题报告。他指出，当前我市矛盾纠纷呈现出频率高、批量大、突发性强、涉及面广的态势，相对这种形势，调处工作仍然存在一些亟待解决的问题，表现在：一是一些矛盾纠纷日趋复杂，处理难度增大；二是相当部分基层调解人员的素质与新时期调处工作要求不相适应；三是人民调解缺乏法律保障，难以适应新时期要求。
广东外语外贸大学法学院副教授朱最新认为：人民调解在解决邻里纠纷、化解社区矛盾、维护社会稳定中发挥了重要作用。但人民调解存在队伍人员少、法律素质低、资金短缺、权威不够等众多不利因素，使其难以充分发挥作用；当前一些影响当前社会和谐稳定的主要矛盾、纠纷，单靠人民调解组织很难化解。
三、探索了加快人民调解工作立法进程的必要性和可行性
参加会议的领导和专家普遍认为：人民内部矛盾排查调处、调解工作对维护社会稳定起着不可代替的重要作用，但因调解立法滞后，已严重束缚这项工作的进一步发展。要解决这个瓶颈问题，就要加快人民调解的地方立法。从我市情况来看，制定人民调解地方性法规的时机已经成熟：一是各级党委政府高度重视，出台一系列工作政策措施，并在实践中形成了“广州模式”的大调解格局；二是立法得到社会普遍关注，市人大、政协成立调研组对人民调解立法问题进行专题调研，已有初步的立法理论成果。总而言之，加快完善人民调解制度的立法进程，将有利于全面构建和谐广州、平安社区的总体发展。
葛洪义教授提到，说起调解、调处工作，很自然就提到一个合法性的问题，包括是否符合法律和是否有正当的依据，调解工作要在法律的框架内运行。因此，加强调解工作的立法非常必要。
何兵教授指出：《人民调解法》一直未能提上议事日程，其负面影响就是调解软弱化、无序化。基层中这中自发产生的新型民间调解组织至今尚未得到国家法律的有效支持和规定。从基层民间调解的困境来说，制定专门性的《人民调解法》确实迫在眉睫。
四、为完善调解、调处工作体制提供了理论指导
本次研讨为完善我市调解、调处工作体制提供了很好的理论指导意见，不少专家认为，随着改革的进一步推行，国家权力从社会诸多领域逐步退出，准许民间对一定刑事纠纷以及行政纠纷进行调处应是合理而且是必要的选择。第一，要更新司法理念，合理利用司法资源。把人民调解作为化解民间纠纷的主渠道，通过调解的方式，达到息事宁人，维护当事人的合法权益，节约司法资源，实现司法效益的最大化；通过调解的过程，向民众宣传法律，鼓励民众积极参与国家的司法活动。第二，加快调解立法，努力实现调解工作的法制化。国家立法机关有必要制定一部专门的调解法典，统筹规划和整合国家的调解资源。第三，加强对基层人民调解组织的指导，充分发挥调解在建设和谐社会中的作用。加强诉讼调解和人民调解的整合，把诉讼调解和人民调解工作紧密结合、互为贯穿，形成一种互动的、良性循环的社会纠纷解决机制。第四，优化调解环境，赋予人民调解协议强制执行效力。如此才能使人民调解获得司法的有效支持，改变目前人民调解工作面临的困境。第五，应扩大民间调解的范围，并因势利导，培育新型民间组织中的调解机构。实践证明，“大调解”格局的提出适应了解决新时期各类人民内部矛盾的需要，是化解新时期人民内部矛盾的一条有效途径。
大会共收到论文60篇，由专家评审组评选出优秀论文27篇，这些文章对新时期我市人民内部矛盾排查调处工作进行了全面深入的探讨，具有很强的理论前瞻性和现实指导意义。现将其分期刊发，供各单位学习、参考。
构建和谐社会与人民调解制度的完善
严军兴 笑宇
中国的传统法律文化是一种强调和追求和谐的文化。在不同的法律文化背景下，解决纠纷的机制和方式是不同的。在西方社会，人们更多地利用诉讼的方式解决纠纷，而在中国，包括中国古代，人们为了彼此不伤和气，更多的选择调解的方式解决纠纷，从而形成了颇具特色的通过调解解决纠纷机制和解纷文化。
我国现行法律所确立的诉讼调解制度，是在扬弃了中国古代调解制的基础上转承而来的，它植根于中华文明的传统文化和广大民众的传统理念，其内核就是“和谐”。在社会主义建设特别是改革开放的新时期，调解制度得到了进一步的发展和完善，在解决日趋增多的纠纷中发挥着重要的作用。但是，也应当看到，随着社会经济生活的日趋活跃，社会关系的纷繁复杂和众多矛盾的凸显，人民调解制度同样也面临着难得的发展机遇和严峻挑战。
一、调解制度的优势与价值
按照胡锦涛同志的总结，社会主义和谐社会具有六个特点：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。很显然，现代和谐社会首先奉行的是一种法治理性，而法治理性的客观再现就是能够坚持在“以人为本”的前提下，合法、有效的处理各种纷争，使社会始终保持一种平稳和祥和。那么，就解决各种纷争的途径而言，归纳起来主要有两大类，即诉讼和调解。虽然诉讼更能体现法治精神，但调解更适合中国人的传统习惯，两者比较起来，调解有着诉讼不可替代的优势：
（一）调解充分体现了当事人的“意思自由”，“意思自由”是和谐社会的基础。“自愿”是调解的基本原则之一。调解中当事人的意志自由同时也是私法上意思自治原则在纠纷解决领域中的延伸。“意思自治，指的是个人从根本上能够以自己的意思来营造自己居于其中的社会空间”。调解的方式，正是充分体现了当事人的自由意志，充分发挥了当事人的自主性，使其通过灵活的实体妥协和程序选择寻求合意的形成，真正体验到只有他们自己而不是调解者才能够解决他们之间的纠纷。具体言之，调解过程，当事人的“自愿”体现在以下三个方面：⑴是否以调解方式解决纠纷，由当事人自由选择决定；⑵调解过程由当事人自主决定，即是否将已经启动的调解程序进行到底，取决于双方当事人的意愿，当事人有权在不愿意继续调解时提出中止调解程序；⑶调解的结果即调解协议应当基于双方当事人的合意，调解人不得强迫当事人接受调解方案。而诉讼则不然，无论从诉讼程序的启动，到诉讼过程中断或终止；从判决结果的作出，到判决结果的执行，都不以诉讼双方当事人的“自愿”予否为前提。
（二）调解充分体现了当事人追求“节约高效”的价值理念。“公平与效率”是现代司法制度的根本价值取向之一。如前所述，调解以自由为最高价值，以当事人的同意为其正当化原理，所以不必以复杂规范的程序作保障。简便性、灵活性和高效率是调解制度设计的价值目标之一。而诉讼则不然。程序的复杂性和规范性是法院做出正确判决的保障，是判决正当化的基础，如果过度地提高审判效率则势必削弱程序上的保障，降低审判的质量。因此，审判的“奢侈性”（无论是时间上的还是金钱上的），是审判自身规定性所要求的，不能够随意“打折”。这也无可争议的彰显了调解在“效率”方面较诉讼的优势。另外，在调解中，中立第三方通过居中说和，向纠纷当事者双方提供完备的信息，使其认识到真正的利益所在，以引导和帮助当事人达成和意，加速纠纷的解决过程，达到提高化解矛盾的效率。
（三）调解充分体现了当事人崇尚“人本”的社会意识。“以人为本”、“便民利民”是和谐社会的基本内涵。人是社会的主体，社会因为有人这个主体存在，才有实际意义。因此，一切制度的设计，必须以维护人的利益、方便人的生产、生活为宗旨。要达此目的，必须建立包括调解制度在内的社会主义和谐社会所需要的利益协调机制，以疏通利益表达渠道和纠纷解决渠道。因为，市场经济发展到今天，利益主体的多元，必然引起利益博弈，利益博弈中必然爆发利益冲突，利益冲突中必然产生出纷繁复杂的利益纠纷。利益冲突的目的是利益博奕和解决问题，冲突的结果往往不是哪一方的彻底胜利，而是妥协和让步。而妥协和让步往往是通过调解的方式实现的。所以，在一个利益多元化的时代，调解是解决冲突和纠纷的常规形式，也是最能体现“以人为本”，“便民利民”理念的纠纷解决机制。
（四）调解充分体现了当事人追求“实质正义”的价值趋向。自从人类社会产生以来，人类就一刻也没有停止过对正义的追求。正义始终被人们视为人类社会一种最基本的道德和价值思想。然而，在理论界和司法实践中有两种正义，即实质正义和形式正义。实质正义是从内容上追求一种结果的正义，形式正义是指不考虑结果只追求过程公平的正义。在纠纷解决过程中，由于调解与诉讼这两种解决纠纷机制的性质不同，所侧重追求的正义的内涵也迥然不同。调解关注的是人本身，在调解中不可避免的要考虑人的性格、气质、动机及具体情况，更关注案件的处理结果是否为各方所共同接受，纠纷的处理使各方当事人得到满足的结果。而在诉讼过程中，案件的审理必须严格按照司法程序规则进行，只要按照规则程序办案，无论判决结果如何，那么都是公正和正义的。由此可见，运用调解的方式进行纷争解决的结果有可能比判决的结果更符合当事人的要求，更能体现出我国民众所追求的实质正义。
（五）调解充分体现了当事人所期盼的“祥和稳定”的社会秩序。应当承认，人类社会同自然界的进程一样，就其内在规律而言，存在着某种程度的一致性、连续性和确定性，即秩序。而人类社会的矛盾和纠纷，正是对这种一致性、连续性和确定性的破坏。建立并维护一定的社会秩序是法治的目的之一，也是广大人民群众的冀希。调解的宏观价值则就在于“恢复在依法的解决中很容易失去的平衡，并进而实现某种社会连带关系”，即人与人和谐相处的秩序。也就是说，秩序价值在调解制度中地位更加突出，如果说法院审判案件的目的是为了解决以前发生的纠纷，对已经发生的纠纷或案件作出公平的判决，是 “向后看”，那么调解纠纷的目的是不仅要解决以前的问题，更重要的是要维护一种和睦的氛围，不能因为一时睚眦之怨影响今后当事人之间的“和气”，是“向前看”。因此，通过调解解决纠纷，不仅可以分清是非，化解矛盾，防止矛盾激化，而且还可以有效维护社会的长治久安，保障国家政治生活和社会生活的良好秩序。
二、现代背景下调解制度的窘境
虽然调解制度在我国有着悠久的历史，被称为“东方一枝花”，具有相当重要的社会适用价值。但是，我们应当看到，在现代法制的背景下，调解制度仍然面临着前所未有的窘境。
（一）调解利用率急剧下降。
据统计，1990年人民调解的民事案件总量是740.92万件，2003年却下降至449.2157万件。同是1990年，调解结案占法院同期结案率的3.67%，1994年高达58.85%,2003年却下降到29.94%。按照常理，随着市场经济的发展和我国现代法制秩序的逐步完善，在矛盾纠纷大量增加的情况下，调解的利用率应该上升，调解的结案率应当随之增加才符合事物发展的客观规律。为什么会出现案件数量剧增，调解案件数量急剧下降的局面呢？理论上对此已经给出一些解释，人民调解利用率下降原因在于调解协议没有法律效力，致使人们不愿选择其解决纠纷。然而，更令人费解的是，在最高人民法院颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年9月16日）第一条规定：经人民调解委员会调解达成的，有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。此规定明确赋予了调解协议的法律效力，但并没有遏制人民调解纠纷数量下滑的不利局面。这一现象不能不发人深思。
（二）调解结案的质量始终难以提高。
调解案件同审判案件一样，也应注意调解质量，但是，近些年来，调解质量不高的问题日渐突出，其主要表现在如下两个方面：一是“和稀泥”式的调解现象。在现实生活中，由于调解人员在调解时没有弄清案件的基本情况，更没有认真查明争议事实，是非不分，责任不明，只是偏面追求提早结案，尽快解决纠纷，因此，采取“和稀泥”的方式，捏合双方当事人达成协议。结果由于事实不清，是非不明，责任含糊，不能根据事实和法律正确确定当事人的权利义务，所以常常导致当事人反悔。二是有些调解人员没有严格遵循自愿合法的调解原则，存在着强迫当事人接受调解的现象，违背了当事人的意愿，侵犯了当事人的诉权。这种现象的存在，不仅无助于尽快解决纠纷，而且严重损毁了调解工作在群众中的声誉，影响了人民调解员的形象。
（三）曲解了调解工作的社会价值。
在现实生活中，有一部分人特别是领导干部对调解工作有一种偏见，即在这些同志眼里，所谓“把法律交给民众，让民众拿起法律武器”，就是诉讼越多，说明民众的法律意识越高。甚至有的人认为，调解是一种“人治”的产物，是同现代法治格格不入的。在他们看来，随着社会转型，人们的权利意识的逐渐增强，从而不愿意对权利进行让步，特别是随着司法审判中心地位的确立，调解工作应当退居其次。另外，还有的学者或者领导同志提出，取消调解，用在诉讼过程中双方当事人通过协商、交涉，愿意对权利进行让步的，则可以达成和解协议，用和解协议来代替调解。存在以上问题的主要原因，就是人们对调解的性质、含义、特征和作用还是没有真正认识。
（四）混淆了法院调解与人民调解的区别，忽略了二者的同一性，在一定程度上恶化了人民调解的处境。
应当看到，诉讼程序中的法院调解与人民调解是有明显区别的。首先是两者的性质不同，法院调解是司法性的调解，人民调解是民间调解；其次是两者组织调解的主体不同。法院调解的主持者、调解人是法官，人民调解的主持者、调解人是人民调解员。但是，两者所追求解决矛盾的目标和最终达到的效果，应当说是一致的。但是，在现实生活中，人为的夸大法院调解与人民调解的区别，否认两者之间的同一性，必然引起纠纷解决方式之间的竞争，由于误导，人们往往产生一种盲从，在其他各个方面都相同的情况下，人们自然会选择比较有“权威”的纠纷解决方式，即司法调解的方式，人民调解也就自然而然的被冷落、被边缘化了。
（五）调解制度理论研究上的弱化、虚化。
虽然人民调解制度发端于我国，为全世界树立了成功的范例，但是，我们在调解理论的研究方面却落后于法治发达国家。纵观我国调解制度走过的历史，经历了过分强调和极力淡化调解，然后又转而重视调解的“否定之否定”的全过程，但这种经历都是“跟着感觉走”，在理论上很少有全方位的反思和系统研究，同时对调解的实践也缺乏理论的及时总结和指导。倒是西方国家对中国的调解制度极为重视，誉之为“东方经验”，并且将这种经验加以总结和实践，甚至取得了令人惊异的成果。这种“墙里开花墙外红”的教训可谓多矣，值得我们深思。
三、调解制度的改革与完善
在推进和谐社会建设的进程中，无法避免纠纷的发生，但是，和谐社会能够创设一套完善的纠纷解决机制，化解不断发生的纠纷以促进社会的和谐。在创设这套纠纷解决机制中，调解制度的完善是必不可少的。
（一）更新司法理念，以正确的理论来指导调解工作。
司法理念就是对司法制度的认识和看法，以及在此基础上形成的对有关司法制度的价值判断和价值取向。党的十六届五中全会强调指出，要建立节约型社会。节约社会资源是全社会的共同职责。司法资源匮乏，已成为不争的事实。因此，必须合理利用司法资源，坚持以人为本，民众参与，为民、亲民、爱民的政治民主理念。把人民调解作为化解民间纠纷的主渠道，通过调解的方式，达到息事宁人，维护当事人的合法权益，节约司法资源，实现司法效益的最大化；通过调解的过程，向民众宣传法律，鼓励民众积极参与国家的司法活动，使人民群众真正成为司法活动的主导者，以推动国家的民主化进程。
（一）加大培训力度，全面提高调解人员的素质。
调解人员素质的高低，直接关系到调解质量优劣。现代法治背景下的调解，有别于我国传统的调解，它不仅要求调解人员德高望重，在双方当事人之间有一种亲和力，更要求调解人员具有高尚的政治素质和娴熟的业务素质。为此，一方面要教育培养调解人员不断更新司法理念，坚持“三个代表”的思想，牢固树立大局意识，服务意识，将调解工作同维护大局稳定紧密结合起来。另一方面要强化对调解人员的教育培训，努力提高调解人员的业务素质和依法调解的水平，拓展他们的调解技巧和调解方法，使每一位调解人员成为为民众排忧解难的优秀使者。同时，通过对调解人员的教育培训，树立一种认真负责，耐心细致的工作作风和爱岗敬业的精神。另外，通过教育培训，使每个调解人员正确掌握好自愿、合法的调解原则。在调解过程中，要找准案件的争议点，选准矛盾转化的交叉点，把握好法理与情理的融合点，提高调解水平。调解人员除在调解实践中积累调解经验之外，还要深入研究法学理论，熟练理解、掌握法律、法规和司法解释。掌握现代纠纷替代解决机制的发展趋势，全面提高自己的素质，公正执法，以诚待人，善于通过自身形象、人格魅力以及工作态度，来取信于当事人，产生亲和力，消除当事人之间的对立情绪，提高调解效率。
（三）加快调解立法，努力实现调解工作的法制化。
应当承认，1978年开始的中国社会改革使中国社会纠纷解决制度得到重塑。不过对于调解制度仍然是从法院调解和人民调解两个方面来促进其法制化。自1982年开始，法院调解的政策发生重大变化。1982年《民事诉讼法》（试行）第6条规定：人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效后，应当及时判决。但是，1991年修订的《民事诉讼法》第9条明确规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。第85条规定，调解应当建立在事实清楚，是非分明的基础之上。1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解制度作了较大的调整：⑴淡化人民调解的教育色彩和政治任务，取消了《通则》中的“加强人民爱国守法教育”和“为生产和国家建设活动而服务”；⑵将人民调解依据改为“法律、法规、规章和政策”，在法律、法规、规章和政策没有规定的情况下，依据“社会公德”；⑶增加了人民调解原则依申请而进行，当事人没有申请的也可以调解；⑷进一步明确了基层人民政府对于人民调解委员会的指导职能。基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责，而司法助理员则是司法行政机关的工作人员；⑸要求人民调解应当在查清事实，分清是非的基础上进行。
尤其是就目前的现状来看，我国的司法调解，行政调解和人民调解，各自为政、自成体系，并没有整合起来。这样不仅没有实现司法调解、行政调解和人民调解之间的有机衔接，而且分散了国家的调解资源，降低了调解效率。为了清除这些弊端，国家立法机关有必要制定一部专门的调解法典，统筹规划和整合国家的调解资源。
综观其他国家的民事诉讼立法，并没有将诉讼调解、诉讼和解和民间调解截然分开，而是将其统归于各种非诉讼纠纷解决机制的立法之中，其中包括民间调解、仲裁、法院附设ADR等。借鉴国外成功经验，如果我们从立法观念上进行转变，认同诉讼调解、行政调解和人民调解等不同性质调解机制的同一性，特别是理性的剖析诉讼调解的本质，如果我们放弃对诉讼调解价值的夸张性追求，那么，现行立法中诉讼调解、行政调解和人民调解应当合并为一个纠纷解决制度，不仅必要，而且可行。
（四）加强对基层人民调解组织的指导，充分发挥调解在建设和谐社会中的作用。
党的十六大报告指出：“完成改革和发展的繁重任务，必然保持长期和谐稳定的社会环境”，及时有效地化解民间矛盾，是维护社会稳定的重要方面。目前，基层人民调解组织虽隶属司法行政部门管理，但人民法院负有对其业务指导的职责。因此，加强诉讼调解和人民调解的整合，把诉讼调解和人民调解工作紧密结合、互为贯穿，形成一种互动的、良性循环的社会纠纷解决机制，必将对维护社会稳定、促进经济发展起到事半功倍的作用。
（五）优化调解环境，赋予人民调解协议强制执行效力。
应当看到，随着和谐社会建设的深入发展，社会矛盾的凸现，人民调解沟通、协调、化解纠纷、维护社会稳定的重要作用会日益显现。这是因为，人民调解具有人员多、分布广、程序简便，成本低廉等特点。但是，要改变目前人民调解工作面临的困境，必须改变人民调解虚化的状况。首先，要赋予调解协议的强制执行效力，如此才能使人民调解获得司法的有效支持；其次，应当允许人民调解委员会利用习惯、民间情理进行调解，只要其不违背法律的强制性规定。这是因为，人民调解制度的特点和优点正是在于其自治性、民间性、非诉讼性，熟悉并可以尊重地方习惯和当事人不同于国法的评价和要求。利用习惯和民间情理进行调解可以增强纠纷人对于调解的接纳和正当性的认可，有利于调解协议的履行。最后，避免调解程序的过分诉讼程序化，保持人民调解的低成本、灵活、便民、利民、高效的独特优势。
总之，人民调解制度的完善，是一项巨大的系统工程，需要司法界、法律界和各级政府的共同努力。只要大家统一认识，看清楚这种纠纷解决机制存在的合理性、有效性和前瞻性，将人民调解制度的社会价值同构建和谐社会的总目标联系起来，并将其置于民事纠纷解决机制的大体系之中，人民调解制度一定会走出困境，大显身手。
（作者单位：司法部司法行政学院）
论人民调解工作的着力点
李江涛
虽然目前大量的社会矛盾属于人民内部矛盾，但就矛盾对立双方或多方所涉及的实质内容来看，并不是象以往所说的，“不存在根本的利害冲突”。实际上，人民内部同样存在着利益上的分野，矛盾的冲突常常很激烈，甚至形成尖锐的对立。所谓“对抗性与非对抗性矛盾”，是仅就矛盾激化的程度而言。矛盾本身不是固定不变的静止形态，它在不同的条件下会表现为不同的发展路向。人民调解工作，实际上就是为矛盾向好的方向转化创造条件。形象地说，搞调解离不开正义原则基础上的“和稀泥”，离不开“大事化小，小事化了”的息事宁人态度。这主要是因为，社会摩擦成本及其负面后果往往要由当事人和社会承担。冲突所导致的“两败俱伤”的结果是典型的“负和游戏”，属于最无价值的博弈。正是为了降低社会摩擦成本，我们需要化解矛盾和冲突的有效手段。人民调解工作是最具我国特色的制度，下面重点谈谈其着力点问题。
一、分清矛盾的类型
实践表明，大量的社会矛盾都发生在基层，因而调解工作的重点也在基层。然而，并非是所有矛盾都适用同样的调解手段。要做到对症下药，首先应搞清病情和病因。
社会冲突是一种客观现象，尽管对它的功能评价不一。例如科瑟尔认为冲突兼具正负两方面的功能；齐美尔认为“冲突是一种社会结合形式”；结构功能主义（以帕森斯为代表）则强调社会秩序，重视均衡与和谐。冲突的类型有多种分法。从大的方面分类，人民内部矛盾可分为利害冲突与文化冲突。先分析利害冲突。毋庸讳言，由于自然条件、基础条件、家庭结构和个人受教育等方面的差异，不同地区之间和不同个体之间，都必然存在着经济收入上的差距。而同一政策对不同的人群来说，其意义肯定是不同的。最低生活保障制度仅仅对低收入群体有好处，所得税政策将减少中产阶层以上人的收入，等等。利益上的分野必然产生矛盾，因而就会有政策上的不同主张；其次，在广大农村基层，农民个体间人际互动的频率很高，这不仅由于生产方式和生活方式的集聚性与雷同性，而且由于其“熟人社会”特征和个体能力的限制，自然会产生守望相助的需要，社会交换现象比较普遍。然而，建立在习俗和道德约束条件上的社会交换行为虽然也会遵循等价或守恒原则，但它不同于市场交换那种时空与价格上的确定性，而是通过系列交换来实现均衡，因而很容易产生双方的误解、埋怨和冲突；再次，尽管农村的宗亲关系普遍，血缘纽带也具有较强的认同感，但小农经济的生产与生活剩余很少，家庭生命周期中的人生大事，甚至需要财富的代际传递才能完成积累，因而必然会对利益问题斤斤计较。生产力水平低的直接结果是大方不起来。正如恩格斯所指出的那样，在极端贫困的条件下，人们为获得生活必需品而争斗，一切陈腐的东西便会死灰复燃。实践中发现，农村中的许多矛盾、纠纷，常常起因于在城里人看来是“芝麻绿豆”般的小事，争执的标的很小；最后，基层干部与群众之间也存在着利益上的分歧。村官可以利用权力在公共事务中获取好处，已不仅仅是理论上的共识。虽然农村基层的经济活动相对简单，但在征地、办企业、建设公共设施、经济社分红等方面，如果制度不健全或黑箱操作，就难免会出现村干部“捞油水”的现象。
从文化冲突看，有以下几个方面。一是传统文化与现代文明间的冲突。农业文明的遗产仍会发酵。诸如以亲属关系为认同依据，不患寡而患不均的平均主义思想，因循守旧的保守意识，与现代社会主流文化中的竞争意识、效率观念、市场原则、法治精神等等相冲突。这些分歧会表现在一切互动过程，从而引发矛盾。在农村基层，受过良好教育的与文盲半文盲之间，见过世面的与长期坚守乡土的之间，年轻一代与老年人之间，都会有上述的文化裂痕；二是心理上的冲突。首先，妒嫉心理在经济条件差的农村大有市场，“红眼病”现象屡见不鲜。这与“均贫富”意识有一定的关系；其次，传统文化中的“面子”意识，也对冲突升级起到了推波助澜的作用。为了保住面子，不惜“血战到底”。许多矛盾本可以和解，但认输与退让为世俗文化所不容，死要面子变成输不起，只好死撑；再次，情绪化行为与受教育水平相联系。有的冲突纯粹就是“赌气”，因为一言不合而闹得乌烟瘴气、鸡犬不宁。宋明理学家王阳明说过一句很深刻的话：“破山中贼易，破心中贼难”。心理健康出了问题，必然会加剧人际关系的紧张。
上面谈的是个体间的冲突，而群体矛盾应另作分析。农村的群体矛盾包括：宗族和房姓间的矛盾，这是传统的利益共同体，其中也包括社区之间的矛盾，历史上的械斗大多发生在相邻社区之间；干群之间的矛盾，矛盾的主要方面当然在干部一边，这涉及到党的基层政权素质问题，与执政理念、执政方式有关；上级政府与基层利益的矛盾，包括征地补偿、税费负担、整治方式、公共产品的提供等等。我国一向实行农产品与工业品价格剪刀差政策，通过从农村吸取资源来发展工业，确实亏待了农民。长期形成的城乡二元结构格局，已经在广大农村积压了太多的不满。解决农村的群体矛盾，既不能仅靠压服，也不能仅靠说服，而应同时从公共政策的调整上下功夫，矛盾才能得到根本的化解。
二、控制冲突
既然矛盾有一个发生与发展的过程，这就意味着需要对矛盾演化进行控制。人民调解工作实际上就是控制矛盾，防止激化，并使之朝有利的方向转变。
首先是情绪控制。基层矛盾的当事人往往会掺入浓厚的情感因素，激动起来不易控制自己的情绪。而非理性的结果又进一步加剧矛盾的激化。因此，调解工作者首先需要对当事者进行情绪稳定和心理疏导工作，稳住阵脚，以免局面失控。特别对发生群体性事件时，群众情绪不仅容易被煽动和感染，而且不易平息。在这种情况下，调解工作主要应做两件事。一是迅速动员在群众中有威望的领袖人物出面压场，用感召性权威与民众对话。如果现职基层干部中没有这样的人物，就从群众中去找。如果整个社区群龙无� | 
